La Ley de Metrología encerraba una enmienda que amenaza con provocar una guerra territorial en torno al precio del suministro eléctrico. El PP introdujo una disposición adicional para arrebatar a la CNMC la potestad para fijar las categorías tarifarias y otorgarle al Gobierno la vía libre para rebajar los peajes al nivel de tensión comprendido entre los 30 y los 36 kilovoltios (kV), anteriormente englobada en la media tensión (de 1 a 36 kV). Esta reconfiguración tiene como principal beneficiario a diversos grupos de consumidores industriales del País Vasco, lo que se ha interpretado como una forma de compensar el apoyo del PNV a la nueva Ley del Sector Eléctrico.

Por otra parte, esta reconfiguración no tiene financiación todavía, lo que conduce al aumento del déficit tarifario del sistema eléctrico o a la elevación de los costes de acceso a los clientes de otras estructuras tarifarias. Ante esta cuestión, que causa importantes disensiones, Pola expone cómo han sentado estas novedades en el seno del Principado, cuya base de tensiones para sus consumidores industriales es diferente.

Pregunta- La circular sobre peajes de la CNMC establece en su memoria que se han tenido en cuenta las aportaciones del Consejo Consultivo de la Electricidad, en el que están presentes las comunidades autónomas. ¿Podría explicarnos qué ocurrió en el Consejo previo a la citada circular?

No ha habido reunión física del Consejo Consultivo desde que se pasó de la Comisión Nacional de la Energía a la nueva CNMC, pero sí numerosísimas aportaciones de los que formamos parte del Consejo vía correo electrónico cumpliendo los plazos establecidos. Lo cierto es que tuvimos constancia por los medios de comunicación de ese replanteamiento que estaba haciendo el Ministerio de Industria a la CNMC en cuanto a la determinación de los peajes por niveles de tensión y, en concreto, en cuanto a separar de ese nivel que estaba establecido hasta ahora de 1 a 36 kV, una franja de 30 a 36 kV con la intención de rebajar los peajes a esta franja.

P- ¿Cómo valoran esta subdivisión de la media tensión?

Cada compañía distribuidora, en el diseño de sus redes, establece el nivel de tensión que cree oportuno en función de varios parámetros técnicos. No parece muy lógico establecer una discriminación dentro de ese rango de 1 a 36 kV en función de un criterio de la compañía distribuidora. El cliente solicita una potencia, un consumo determinado. Pero no interviene para nada en el diseño de qué nivel de tensión le va a aplicar la compañía distribuidora.

P- ¿Hasta que no lo vieron en los medios de comunicación no tuvieron constancia alguna?

Por medios oficiales ninguna. Lo que ha ocurrido es la siguiente secuencia: una serie de antecedentes que son muy importantes. En la nueva Ley del Sector Eléctrico, 24/2013 de 26 de diciembre, la Ley daba una serie de directrices y de características básicas de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución. Establece que estos peajes deben ser únicos para todo el territorio nacional. El 1 de febrero, el BOE publicó la orden de peajes para el año 2014 donde establece cuáles van a ser esos peajes por niveles de tensión y, dentro de esos tramos, sigue manteniendo que uno va de 1 a 36 kV. Pero el antecedente más relevante es la publicación el pasado 19 de julio en el BOE de la circular de la CNMC donde establece la metodología para el cálculo de los peajes de transporte y distribución.

P- ¿Qué establece esta metodología?

Define unas reglas explícitas para asignar los costes de transporte y distribución de forma transparente, no discriminatoria, técnica, objetiva y siguiendo criterios de eficiencia en el uso de las redes. Son directrices establecidas por la Directiva Europea 2009/72 y que otorgan al regulador esta función. Cabe destacar que aquí se vuelve a repetir la categoría de 1 a 36 kV. Pero 15 días antes, el 4 de julio, el Ministerio de Industria sometió a consulta de la CNMC una propuesta de real decreto por el que se regula la producción de energía eléctrica en los sistemas extrapeninsulares y añade una disposición final donde aparece la división del nivel de tensión en dos tramos, de 1 a 30 kV y de 30 a 36 kV.

Esta propuesta no estaba argumentada en modo alguno con fundamentos técnicos que plantearan la necesidad de realizar esa división. Tampoco había ningún análisis del impacto de realizar esa división en la medida en que, si se va a proceder a rebajar los peajes a uno de esos subtramos, lógicamente habrá una repercusión para los demás peajes.

P- ¿Cuál considera que sería ese impacto?

Los peajes se deben diseñar, tal y como establece la propia Ley del Sector Eléctrico, de manera que se habilite un equilibrio entre ingresos y costes. Lógicamente si se disminuyen los peajes de un tramo, habrá que aumentarlos en otros. Naturalmente nosotros no estamos conforme con esa propuesta y la CNMC parece que tampoco. De hecho, 15 días después de la propuesta del Ministerio, la CNMC publicó su metodología en el BOE y mantuvo el nivel de tensión de 1 a 36 kV. Hay que tener en cuenta que en el Consejo Consultivo se produce un debate con un sustrato técnico y no parece muy normal plantear una subdivisión de los niveles de tensión sin mayor criterio. Desde luego, si el Ministerio quiso variar los peajes, este planteamiento no se volvió a trasladar al Consejo Consultivo de Electricidad.

P- En la memoria de la circular 3/2014 se especifica que varias de las partes presentes en el Consejo Consultivo hicieron diversas alegaciones para modificar esta estructura de peajes. ¿Le consta que el País Vasco, en relación con el acuerdo entre el PP y el PNV, fuera uno de los que presento alguna consideración?

No me consta explícitamente porque, al no haber tenido lugar una reunión física del Consejo, no tenemos constancia de las demás aportaciones. Es más que probable, desde luego, que el País Vasco reiterara la propuesta que ya había hecho en su día en la tramitación parlamentaria de la Ley del Sector Eléctrico. Lo que sí que nos consta es que representantes de las compañías eléctricas manifestaron su total oposición al respecto.

P- ¿Cómo afectaría esta decisión al Principado de Asturias y al resto de comunidades autónomas?

Supondría una clarísima ruptura de la unidad de mercado por territorios y que, por lo que sabemos, no tiene ningún soporte aparente ni justificación técnica razonable. Y, desde luego, no debería haberse tramitado así. El coste de la energía eléctrica es un factor determinante en la competitividad. Nos preocupa por tanto que esta decisión pueda afectar a la competitividad de nuestra industria y de nuestras empresas. No pedimos que tengan ningún privilegio pero tampoco queremos que tengan ninguna afectación negativa como consecuencia de esta circunstancia.

P- ¿Qué reclaman desde el Principado de Asturias?

Lo cierto es que la distribuidora mayoritaria en el País Vasco tiene un nivel de tensión de 33 kV, lo cual encaja en ese rango de 30 a 36. Por tanto, no nos parece razonable que una misma fábrica, con idénticas características y utilizando la misma maquinaria, tenga un coste de la energía eléctrica diferente por los peajes. Ahora que se habla tanto de proteger la unidad de mercado en el ámbito nacional, cuestión con la que estamos plenamente de acuerdo, no parece que esto vaya en esa línea cuando estamos utilizando un parámetro arbitrario, distribuido de forma desigual dentro del territorio nacional, para establecer estas diferencias.

P- ¿Consideran que es una cuestión de índole territorial? ¿Piden la equiparación por tensiones o territorios?

No, queremos defender la unidad de mercado. Por ejemplo, en Asturias el nivel de tensión habitual en nuestra distribuidora mayoritaria es de 24 kV. Además, hay otra distribuidora al margen de la mayoritaria que sí que tiene niveles de tensión de 30 kV, con los que suministra a aproximadamente una treintena de empresas. Consideramos que tampoco sería razonable que esa treintena de empresas, por encontrarse en un ámbito geográfico determinado, al que corresponde una compañía distribuidora determinada, tuvieran un precio de energía eléctrica diferente del que tienen al lado otras empresas por tener el suministro de otra compañía distribuidora.

P- ¿Qué actuación han realizado?

Hemos enviado una carta a la secretaría de Estado de Energía con fecha de 10 de octubre solicitando: en primer lugar, aclaraciones sobre qué procedimiento se está siguiendo para plantear este cambio en los peajes; en segundo lugar, queremos que se nos documente con qué criterios se plantea, que fundamento técnico sirve de base para hacer ese planteamiento; y también conocer su impacto porque rebajar los peajes a un determinado nivel de tensión debería suponer incrementar los peajes a otros niveles de tensión según figura en la Ley del Sector Eléctrico. Por último, advertimos que desde Asturias estaríamos en completo desacuerdo en el caso de que esto se confirmara porque si el criterio es que se le debe un favor al PNV, nos parece excesivo.

P- ¿Han hablado con alguna comunidad autónoma para hacer un frente común ante el Ministerio?

Lo hemos comentado extraoficialmente con otras comunidades autónomas que, lógicamente, están afectadas por este tema. Dado que este planteamiento no se nos ha trasladado a través de ningún conducto oficial, entiendo que cada comunidad hemos hecho nuestra gestión de manera individual, imagino que reclamando que nos aclare qué planeamiento es este. En caso de que así sea lo recurriremos oficialmente como es natural. De momento hemos solicitado las aclaraciones al Ministerio y, cuando las tengamos, actuaremos en consecuencia. Supongo que otras comunidades harán lo mismo.

P- ¿Qué interpretación realizan de la forma de actuar del Ministerio, introduciendo los cambios en la Ley de Metrología y en la regulación de sistemas extrapeninsulares?

Consideramos que es de una completa incoherencia. Presuntamente, la reforma del sector eléctrico, siguiendo lógicamente las directivas comunitarias, pretende incorporar transparencia, objetividad, uniformidad y sentido racional en todos estos planteamientos. No parece que éste sea un método ni transparente, ni objetivo ni racional. No parece muy lógico que habiéndose establecido una metodología en el mes de julio, meses después se decida cambiarlo a conveniencia del Gobierno. Hay una demanda recurrente por parte de nuestro sector empresarial al respecto de la seguridad jurídica y la certidumbre: no podemos estar continuamente sometidos al devenir de distintas disposiciones regulatorias que cambian de un día para otro sin, aparentemente, mayor criterio y mayor fundamento. Esperaremos a ver qué respuesta nos da el Ministerio de Industria pero no parece que éste sea un buen procedimiento ni un buen ejemplo para la unidad de mercado.

Después de la primera parte de la entrevista, tratamos con David Robinson la evolución de los precios a los distintos tipos de consumidores en España, punto central del informe que ha presentado bajo el título “Un análisis comparativo de los precios de la electricidad en la Unión Europea. Una perspectiva española«. Este investigador también ofrece su visión sobre la comparación de precios entre los países de la Unión Europea y diversas recomendaciones de política energética y tarifaria.

Pregunta- ¿Cómo valora el nuevo método de fijación de precios al consumidor que sustituye a la fijación de un precio para el trimestre como se hacía mediante las subastas CESUR?

Estoy a favor de que los consumidores reciban una señal de mercado y el mercado horario me parece una señal relevante. También me parece excelente que haya muchas alternativas de contratos. Dicho esto, es importante que los consumidores entiendan cada uno de los tipos de oferta: si el consumidor elige pagar un precio horario, es el consumidor el que asume el riesgo de la volatilidad de los precios. Si, por otra parte, la alternativa que le ofrece una compañía es un contrato con un precio anual, para todo el año, es esta compañía la que va a asumir el riesgo de garantizar un precio: por eso el precio anual, a priori y como se está diciendo, sería más alto bajo esta fórmula que lo que se espera de un contrato basado en un precio horario. Hay una labor importante de información previa para que no haya sorpresas y evitar problemas futuros.

P- ¿Qué dificultades hay para realizar dentro de la Unión Europea comparaciones entre los diferentes precios de la electricidad?

Los datos de Eurostat son problemáticos porque no son homogéneos. Uno de los principales problemas es que algunos de los costes de la política pública en algunos países se definen como impuestos, gravámenes y cargas; en otros países se incluyen en el concepto de energía; en otros en el concepto de redes. Por estar en los diferentes componentes del precio según la metodología de Eurostat, es muy difícil efectuar una comparación de estos costes.

Eso lleva a pensar, en el caso español y a primera vista sin profundizar más allá, que el coste de la distribución parezca muy alto comparado con otros países pero, en realidad, no es cierto, dado que la comparación se efectúa a nivel europeo incluyendo otros costes regulados, de forma que, además del coste del transporte y la distribución, en España incluye también básicamente los costes de las políticas públicas. Sería mucho mejor que hubiera homogeneización de los conceptos de precio.

P- Entonces, en lo que respecta a las actividades de generación y distribución, ¿Cómo es nuestro sistema eléctrico de eficiente en comparación con otros países de Europa?

Por lo que he podido ver en un primer análisis, comparando el coste de la distribución según la liquidación española y el coste de distribución según los datos de Eurostat, puedo decir que los costes de la distribución (por kWh) en España están muy por debajo de la media europea. En cuanto a la generación, se puede decir que el mercado mayorista en España está en la línea de los demás mercados mayoristas a nivel europeo.

Consumidores industriales y consumidores domésticos

P- Respecto a los consumidores industriales, existe una creencia generalizada de que los precios de la electricidad en España son superiores a los de los países de nuestro entorno ¿Qué ha podido concluir en este apartado?

La comparación de los precios a los consumidores industriales a nivel europeo es difícil por los problema derivados de la metodología empleada, como le decía anteriormente. A veces, en los precios notificados a Eurostat, no se incluye el precio real pagado por el consumidor después de diferentes tipos de apoyo a la industria, en términos de descuentos o exenciones, que no son visibles por tanto en los datos de Eurostat. Si en las comparaciones nos atenemos a los datos de Eurostat, para los grandes consumidores industriales España está en el puesto 17 de 27 países; hay 16 países con precios más altos para estos consumidores. Para los industriales de tamaño medio, hay 8 países con precios más altos. Por ello, los grandes consumidores están en una situación mejor que los más pequeños consumidores de España.

P- ¿Cómo están evolucionando los precios de la electricidad y sus distintos componentes en España?

En general, desde finales de 2007 se ha visto un incremento importante en los precios para todos los consumidores, pero este incremento se ha concentrado sobre todo para los consumidores domésticos, para los que el componente que más ha crecido es el de la «cuña gubernamental». De hecho, si miras el coste de la distribución, del transporte y mercado mayorista, es decir, los costes tradicionales del sector, han subido mucho menos o no han subido en relación a lo que ha subido el precio final. Por eso lo llamo cuña gubernamental.

P- Como concluye en su estudio, España tiene uno de los precios eléctricos para consumidores domésticos más altos de la Unión Europea. ¿A qué se debe?

Sobre todo, a decisiones políticas sobre el reparto de los costes, tanto de la red como de las políticas públicas. Entonces podemos hablar de dos causas fundamentales: los consumidores domésticos han visto subir mucho su contribución a financiar los costes de las políticas públicas mientras que para los grandes consumidores industriales su participación en la recuperación de estos costes ha sido mucho menor. La segunda es que los domésticos no pueden recuperar el IVA, y los industriales sí que pueden. Esta combinación de no poder recuperar los costes del IVA más su mayor contribución a financiar los costes de las políticas públicas hacen que los precios hayan subido en mayor medida para los consumidores domésticos que para los consumidores industriales.

P- Precisamente el IVA es parte de la factura y muchos ciudadanos españoles no entienden de qué se compone el recibo que pagan. ¿Podría indicarnos cómo es la composición de la tarifa eléctrica, en términos de costes de acceso y consumo?

Para resumirlo brevemente, en una factura de 100 euros, aproximadamente 40 euros son para la generación de energía para el suministro. Este 40% corresponde al mercado eléctrico. Todo lo demás, un 60%, no está sujeto a la disciplina del mercado: 10% para las redes y el resto, el 50% que queda, es para los costes de política pública e impuestos.

P- ¿Es una tarifa regresiva en términos de eficiencia? ¿Qué piensa acerca de que se incremente de forma extraordinaria el peso en la factura eléctrica del término de potencia?

Hay dos aspectos que valorar. En este caso, uno tiene que ver con reflejar la estructura de costes del sector, que son mayormente fijos. Por eso tiene sentido enviar la señal al consumidor de que la parte fija es más grande de lo que era antiguamente. Pero la otra parte tiene que ver con la preocupación que tiene el Gobierno de recuperar los costes fijos del sistema porque cuando el consumo baja, por la recesión o porque los consumidores deciden producir por sí mismos, se reducen los ingresos que llegan al sistema de la venta de electricidad. Por ello, si pasas una parte de la recuperación de costes a lo que es la parte fija, en principio, aseguras una mayor recuperación de los costes. No obstante, si la parte fija está relacionada con la potencia contratada, el consumidor tendría un incentivo para bajar la potencia contratada.

P- ¿Cómo se debe articular la distribución de los distintos costes entre los distintos consumidores, sin afectar a la competencia, competitividad, garantizando la inversión y evitando subsidios cruzados?

La clave está en reconocer que hay costes fijos que no tienen que ver con el sistema y que el Gobierno va a decidir como asignarlos. Habrá riesgos de no poder recuperar estos costes fijos en la medida en que el Gobierno los vaya asignando a consumidores que de alguna forma tienen la alternativa de salirse del sistema y de acudir al autoconsumo. Por ello, hay que averiguar hasta qué punto estos costes tienen que recuperarse mediante el precio eléctrico. El Gobierno tiene que ser transparente sobre quien está pagando estos costes y evitar seguir enviando señales a los consumidores de dejar el sistema completamente, o porque son industrias que no pueden competir o porque son consumidores que deciden autoconsumir a través de su propia generación.

En la tercera y definitiva parte de la entrevista, David Robinson aborda el futuro y los dilemas de la política energética desde una perspectiva europea y global, con la descarbonización y la lucha contra el cambio climático como uno de los elementos más decisivos a la hora de configurar el horizonte de este sector.

Pregunta- En los últimos años, la normativa que afecta a todo el sector eléctrico, especialmente a las energías renovables, ha experimentado numerosos cambios. ¿Qué consecuencias tiene esta situación desde un punto de vista jurídico?

En mi opinión, la doctrina que hasta ahora sigue el Tribunal Supremo es una interpretación acorde con su jurisprudencia anterior en cuanto a las posibilidades que tenía el Gobierno de modificar la normativa. Lo que ocurre es que la potestad administrativa de regular, cuando se ejercita, se puede hacer bien, mal o regular. Cuando uno cambia el régimen tantas veces en tan poco tiempo, en el fondo está realizando un ejercicio abusivo de su facultad y da lugar a normas que son arbitrarias en sentido jurídico. La facultad de regular es legal, sí, prevista por nuestro ordenamiento jurídico, pero se está ejercitando de una manera desordenada y traspasando sus límites, causando un perjuicio que no se debería causar. Son cambios cuantitativos que acaban siendo cualitativos: una reforma puede estar bien hecha, la segunda también, pero la sexta reforma en tres años ya no puede estar bien hecha: no puede ser. Desde luego creemos que nos acercamos mucho al límite; esperamos que el Supremo llegue a reconocerlo.

P- ¿Cree que llegará pronto ese reconocimiento?

Lo que yo creo es que cada vez estamos más cerca del límite. Lógicamente se ve que el Supremo tiene en cuenta otras cosas como el déficit tarifario y la crisis económica. Pero tampoco podemos ignorar que los recortes cada vez se acercan más al núcleo de la rentabilidad y de la supervivencia de las instalaciones de fuentes renovables; se ha reducido paulatinamente la rentabilidad de este tipo de instalaciones y esta última reforma puede ser la que dé ya la puntilla a muchas de ellas, por lo que estamos llegando a un escenario totalmente distinto al que había antes. A no ser que se ajuste muchísimo en el tema de las instalaciones tipo y la rentabilidad razonable, esta reforma no va a dejar a muchos productores otra opción que recurrir o cerrar sus instalaciones.

P- ¿Puede el Gobierno encontrarse con una auténtica judicialización de la reforma como consecuencia de los múltiples litigios que tendrá que afrontar? ¿Qué órgano judicial es el competente para sentenciar en los diferentes procesos?

El Gobierno puede encontrarse con varios escenarios. A nivel nacional, el último órgano que decide es el Tribunal Supremo salvo que se consiga argumentar que hay una infracción de derecho constitucional y sea el Tribunal Constitucional. En lo que respecta al Derecho de la Unión Europea, los particulares tienen poco margen de actuación: sólo pueden hacer denuncias y que la Comisión Europea inicie un procedimiento de infracción que, en ese caso, sí que puede llevar a un cambio total de régimen si se decide a actuar contra España. Por último, queda la vía de los inversores internacionales; de hecho, llevar a un Estado ante un tribunal internacional de arbitraje sólo está al alcance de los grandes fondos de inversión. Estos inversores internacionales sí que pueden hacer prevalecer en estas instancias otros conceptos frente a la rentabilidad razonable como la protección a las inversiones o el tratamiento equitativo y justo al inversor. Y esta vía del arbitraje será cada vez más utilizada por los fondos inversores extranjeros.

Panorama «turbulento» para el Gobierno

P- Aunque el Supremo diera por buenos los cambios regulatorios. ¿Pueden sufrir el Gobierno y su reforma un revés en instancias internacionales?

No tengo ninguna duda de que el panorama que afrontará el Gobierno será muy turbulento. Que en alguna de estas instancias haya alguna resolución que cambie el sentido que hasta ahora ha seguido el Tribunal Supremo y que considere que los cambios regulatorios que ha habido en España violen algún tipo de principio, bien sea de protección a las inversiones internacionales o bien sea de derecho comunitario, no es descartable en absoluto. De hecho, los arbitrajes internacionales que España tiene pendientes van en esa dirección. Cuando será finalmente y qué se dictaminará, es complicado de determinar a priori ya que cada caso es distinto y hay muy poca doctrina acumulada en este caso de supuestos en derecho internacional.

P- La Ley del Sector Eléctrico se encuentra en la recta final de su tramitación parlamentaria. ¿Qué plazos tiene que afrontar el conjunto de la reforma?

La Ley del Sector Eléctrico será el paraguas que cobije al resto de normas jurídicas de rango inferior que desarrollan diferentes aspectos del sector eléctrico: como el nuevo régimen para las renovables, los cambios en transporte y distribución, autoconsumo, interrumpibilidad, etc. Básicamente, se trata de sustituir completamente un sistema por otro. Estamos hablando de 14 normas de diferente rango que se tienen que ir aprobando de forma concatenada después de la entrada en vigor de la Ley del Sector Eléctrico. Por lo que sabemos, el Real Decreto de Renovables se aprobará dos meses después de la aprobación de la Ley del Sector Eléctrico. A partir de ahí, se iniciará un periodo de tres meses para la publicación de las órdenes ministeriales que fijarán las diferentes instalaciones tipos y, de nuevo, habrá otro periodo de tres meses para solicitar su adecuada inclusión en un régimen u otro. Será el momento en el que empiece la aplicación normal de las normas, con las liquidaciones que realice la CNMC y que recibirán los diferentes sujetos del sector.

P- ¿Cuáles son los momentos clave para los que quieran recurrir la nueva normativa?

El momento de la aprobación de la Ley del Sector Eléctrico es trascendente, pero al particular le interesa más la normativa intermedia: se trata de los reales decretos y las órdenes ministeriales, que se pueden recurrir directamente por los particulares en el plazo de dos meses desde su publicación ante el Tribunal Supremo, que tarda relativamente poco en resolver. A mi juicio, a la hora de presentar un posterior recurso, lo verdaderamente fundamental de esta reforma serán las órdenes ministeriales que fijen las diferentes instalaciones tipo y las resoluciones de inclusión o no inclusión de cada instalación en cada uno de esos tipos, que también son susceptibles de recurso contencioso-administrativo. Esperar a las liquidaciones para recurrirlas, como se ha venido haciendo, yo creo que no queda justificada la complejidad del recurso a presentar teniendo en cuenta que se tiene la alternativa de recurrir directamente el Real Decreto y la Orden Ministerial.

P- ¿Podemos descartar que toda la reforma esté lista para el 1 de enero?

La Ley del Sector Eléctrico estará aprobada para esa fecha; el conjunto de reales decretos va a ser muy difícil; pero, desde luego, las órdenes ministeriales que se planean para después del real decreto de renovables no estarán preparadas y ese será el principal problema porque lo que demuestra el hecho de que haya un nuevo real decreto de renovables es que hay problemas de calado que el Ministerio no acierta a resolver: es un cambio de criterio que tiene implicaciones para los demás instrumentos de la reforma por lo que tendremos más retrasos.

Reforma con «evidente mal futuro»

P- ¿Sabe de algún otro país de nuestro entorno que haya llevado a cabo una actuación de este tipo y con estas consecuencias?

No se conoce nada parecido: no sólo por encontrar una rentabilidad referenciada en un bono sino también, entre otras cosas, por los efectos retroactivos de la reforma. Ya se desprende de algún informe emitido por la propia CNE: esta reforma es totalmente exótica, absolutamente novedosa y creada en España. Esto también indica que intentar crear un sistema para los próximos 20 años, cuando te lo inventas de la noche a la mañana, prácticamente en muy poco tiempo y sin contar con las opiniones de los agentes del sector, es evidente que no son los mimbres de una reforma sólida del sistema eléctrico.

P- Antes de que retirara 3.600 millones de euros destinados a hacer frente al déficit tarifario, el Ministerio insistía en que la reforma reparte los daños de forma equilibrada en la lucha contra esta deuda entre Gobierno, consumidores y agentes del sector. ¿Cómo valora el criterio utilizado?

Más que el equilibrio hay otros criterios que deberían haber primado desde un principio como el respeto a las legítimas expectativas que uno tiene en el futuro. No se trata solamente de tenemos un agujero que hay que cubrir y todo el mundo tiene que aportar su parte; también existe el respeto a la palabra dada y a los compromisos adquiridos. Lo que se tendría que crear es una estructura que, solucionando el problema que tenemos, no limite absolutamente las posibilidades de inversión en este sector para los próximos 30 años. El único criterio entonces no puede ser el del reparto. Habrá que buscar otras fórmulas alternativas que permitan el respeto a los principios elementales de seguridad jurídica y confianza legítima para todos los implicados, desde luego productores y consumidores incluidos. El hecho de que el sufrimiento sea repartido no hace que la reforma sea buena.

P- ¿Qué valoración hacéis de que se haya resaltado un conflicto entre Unesa y las renovables y haya voces que reclamen una transferencia de rentas entre tecnologías para hacer frente a las primas renovables?

Desde luego en el sector hay intereses enfrentados, aunque posiblemente no sean tantos ni tan enfrentados como se quiere presentar. Evidentemente, cada actor tiene su reforma ideal en la cabeza y son visiones que en algún punto pueden chocar. No es exclusivo del sector eléctrico. Lo que tiene que hacer el regulador es ser capaz de organizar el sector de tal manera que prevalezcan los intereses generales. Está claro que el Estado tiene que tener en cuenta las ventajas que ofrecen las energías limpias frente a las que contaminan: hay que ofrecer los incentivos correctos a través de una valoración adecuada de las externalidades que unos y otros producen; no parece que el camino ideal sea una transferencia de rentas porque no crea incentivos en favor de la eficiencia. Así que organizar un modelo serio de energía eléctrica sobre esta base no es posible. Hay que recordar que la prima es el mal menor: una subvención a una tecnología hasta que pueda defenderse en el mercado.

P- ¿La reforma es la definitiva?

Muy probablemente no será la reforma definitiva porque no lo ha sido ninguna de las que se han hecho hasta ahora; hemos ido de reforma en reforma, de parche en parche, y todas han tenido el objetivo de atajar el déficit tarifario y todas han fracasado. Por otro lado, la forma en la que se ha llevado a cabo dice mucho sobre su carácter definitivo: una reforma en la que no hay ningún acuerdo con las diferentes partes del sector, no es una reforma definitiva, sino una reforma abierta a una litigiosidad extrema y que evidentemente tiene mal futuro.

Orgulloso de su trayectoria académica, hace años que José Segura cambió la pizarra por el teclado parlamentario y ahora demuestra un estudio concienzudo de los textos legislativos y de la realidad del sector energético que le permite explicar de forma didáctica el contenido y los problemas que presenta este proyecto de Ley. No obstante, este diputado socialista no es ajeno a la desconfianza que la clase política inspira ahora mismo entre los ciudadanos. Por ello Segura reafirma su respeto a las instituciones democráticas y denuncia el procedimiento por el que el Partido Popular está llevando la tramitación del proyecto de Ley del Sector Eléctrico. En primer lugar, aclara que en la ponencia se han aceptado todas las enmiendas del PP y ninguna de la oposición. Antes de pasar al Senado, será momento para debatir las enmiendas parciales en la Comisión de Industria, Energía y Turismo y de momento el PP ha impedido la comparecencia de 15 expertos procedentes de empresas, asociaciones y el mundo académico.

Segura denuncia que el PP quiere «silenciar» el debate ya que impone que cada grupo parlamentario tenga una intervención de 10 minutos para discutir cientos de enmiendas. Segura ha planteado un debate por Títulos de la Ley y el PP lo ha rechazado; lo cierto es que el reglamento del Congreso es aún más generoso que la petición realizada por Segura ya que especifica que el debate debe ser artículo por artículo . Por este motivo, el diputado socialista anuncia que la Comisión del próximo martes será «bastante intensa» porque considera que estas imposiciones de la mayoría parlamentaria del PP hacen un «flaco favor a la imagen de los políticos». Mientras tanto paso a paso, tecla a tecla, Segura desmenuza la reforma energética del Gobierno y, después de una primera parte más genérica, entramos a fondo con las cuestiones más críticas como es la rentabilidad razonable y la retribución de los activos regulados, entre ellos, las renovables.

Pregunta- ¿Cómo valoran el nuevo sistema de retribución a las energías renovables?

Seré claro: supone una vulneración de la seguridad jurídica, confianza legítima e irretroactividad de las normas, conforme se consagra en el artículo 9 de la Constitución Española. El proyecto de Ley elimina el concepto de régimen especial y de su sistema retributivo para sustituirlo, con un carácter excepcional y de forma arbitraria, por un nuevo régimen retributivo específico basado en unos parámetros, unos datos estándar de ingresos por venta de energía, costes de explotación y valor de la inversión inicial que, además de no parecerse en nada a los que utilizan otros países europeos de nuestro entorno, pretende realizarse sin consensuar esos datos estándar con el sector. En definitiva, asistimos a un ataque a un sector clave para la sostenibilidad energética como es el sector de las energías renovables.

P- ¿Qué cree que motiva al Gobierno a presentar un régimen retributivo que, según señalan en el recurso de inconstitucionalidad que ha presentado el Grupo Socialista, cae en una profunda imprecisión?

Déjeme añadir que hay comunidades autónomas gobernadas por el PP que también han presentado un recurso de inconstitucionalidad; una muestra de que el rechazo político a la reforma es global. Nosotros pensamos que los preceptos que contiene el proyecto de Ley para configurar el régimen retributivo específico para las instalaciones a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos se han plasmado en el texto a través de una nomenclatura difícilmente interpretable y abundante de terminología jurídica indeterminada e imprecisa como, por ejemplo, instalación tipo, empresa eficiente y bien gestionada, costes estándar de explotación, valor estándar de la inversión inicial, rentabilidad razonable. De esta forma, se hurta a la Ley y al control parlamentario la configuración detallada de este régimen, que recae exclusivamente en la voluntad del Gobierno a través de su potestad reglamentaria.

También creemos que se recae en una retroactividad impropia ya que el nuevo régimen retributivo no será sólo de aplicación a las instalaciones que entren en funcionamiento a partir de la reforma, sino también a las instalaciones ya existentes de régimen especial, que tenían reconocido el derecho a la percepción de un régimen más ventajoso, las primas, con base a la normativa vigente con anterioridad. Por tanto, tememos que esa terminología jurídica imprecisa termine aplicándose como un mecanismo de confiscación de rentas con carácter retroactivo.

Rentabilidad razonable sin WACC

P- ¿Qué les parece el concepto de rentabilidad razonable?

No deja de sorprender que el Gobierno trate de decidir ahora, unilateralmente, para instalaciones construidas hace cinco, diez o quince años, el coste al que debiera haberse realizado la inversión, con qué coste debían haber operado y mantenido desde que entraron en funcionamiento y la rentabilidad razonable que debían haber obtenido si sus costes hubieran sido los que ahora diga el Gobierno que debían haber sido con una “gestión eficiente”. Todo con el objeto de rehacer con esos criterios las cuentas desde su puesta en funcionamiento para ajustar sus ingresos futuros.

Se trata pues de un ejercicio de retroactividad pura que pone en solfa la seguridad jurídica de todas las actividades reguladas. Si ese criterio se consolidase y mantuviese, se abriría la puerta para revisar, en cualquier momento, la rentabilidad teórica y razonable que debiera haber recibido desde su puesta en marcha cualquier actividad regulada, compararla con la real y en consecuencia solicitar la devolución del exceso o deducírselo de los ingresos futuros, lo que podría suponerles una rentabilidad negativa, no como un ajuste al actual contexto económico sino como una compensación a la rentabilidad ya recibida.

P- ¿Y qué opinan de que esa discutible rentabilidad razonable no se calcule, para valorar la inversión realizada, a través del WACC (coste medio ponderado de capital), referencia aceptada a nivel internacional?

El WACC viene a representar la rentabilidad que es necesario obtener para pagar a los proveedores de fondos, propios y ajenos, de modo que un proyecto que tenga una rentabilidad inferior al WACC no podrá cumplir con sus obligaciones de pago; estaría por debajo del coste de capital, lo que pondría en riesgo la realización de las inversiones necesarias para el desarrollo de dicha actividad, contraviniendo las Directivas Europeas. En consecuencia, el WACC, y no el bono del Estado a diez años, proporciona un valor de referencia mínimo de cuál es la rentabilidad razonable a obtener.

La eliminación del WACC como referencia para la retribución de las actividades reguladas constituye un error dado que supone regular un esquema retributivo de forma ajena a la más elemental ortodoxia, mostrando un desconocimiento de la actividad financiera de las empresas, al no reflejar la gestión real de los capitales empleados. Este planteamiento no encaja con la vasta experiencia internacional, en especial con las recomendaciones de los reguladores internacionales, incluida la CNE española. Desde nuestra perspectiva, creemos que este error no solamente puede afectar a la credibilidad del marco regulatorio eléctrico español, sino al de la propia economía nacional.

P- A través de las palabras de las partes afectadas se anuncia una litigiosidad creciente. ¿Creen que algún tribunal español puede dejar sin efecto la reforma?

En primer lugar, desde el Grupo Socialista hemos presentado un recurso de inconstitucionalidad al Real Decreto Ley 9/2013. Como señala el Consejo de Estado, el principio de la protección de la confianza legítima puede comportar la anulación de una norma y, por tanto, opera como límite al legislador. El Tribunal Constitucional ha utilizado la protección de la confianza legítima, en cuanto derivación del principio de seguridad jurídica, como un parámetro para el enjuiciamiento de las leyes retroactivas.

Aunque el Tribunal Supremo ya se ha pronunciado a favor del legislador en numerosas ocasiones, entendemos que la profundidad y alcance del nuevo régimen retributivo para las instalaciones renovables justifica la vulneración de los principios protegidos por la Constitución de confianza legítima y seguridad jurídica; no estamos ante un simple cambio en la cuantía de la remuneración, que es lo que hasta ahora ha validado el Supremo, sino que cambian completamente los parámetros que la condicionan, de forma que todos los esquemas económico-financieros de las instalaciones ya existentes se ven afectados e incluso pueden hacerlas inviables. Supone una evidente quiebra de la seguridad jurídica.

P- ¿Les parece apropiada la nueva forma de operación establecida para las renovables?

Al parecer, el proyecto de Ley sólo recoge la prioridad de acceso pero no de evacuación de las instalaciones de producción de energías renovables. Por ello, las fuentes de energía renovables han de hacer ofertas al “pool” igual que el resto de instalaciones de generación, y la única particularidad radicaría en que tendrían prioridad de despacho “a igualdad de condiciones económicas”, lo que parece indicar que desaparece el derecho que hasta ahora existía de vender toda la energía producida. Desde luego, este derecho ha sido, hasta la fecha, la piedra angular sobre la que ha girado el desarrollo y viabilidad económica financiera de las instalaciones. Su desaparición afecta gravemente a la viabilidad de dichas instalaciones y supondría una vulneración de los principios constitucionales ya señalados. Consideramos necesario que el proyecto de Ley respete la prioridad de despacho vigente.

P- ¿Piensa que esta reforma pone en peligro futuras inversiones en España?

Es algo que ya apunta el Consejo de Estado. El régimen especial de producción de energía ha estado sometido en los últimos años a un riesgo regulatorio muy intenso, lo que ha generado una elevada litigiosidad. Si bien el Supremo no ha apreciado los recursos presentados, no tenemos que ignorar que se produce un efecto desincentivador para la realización de nuevas inversiones. Ha de aspirarse, por tanto, a una mayor estabilidad de la regulación en este ámbito productivo tan relevante.

Autoconsumo y CNMC

P- ¿Qué piensan desde el Grupo Socialista sobre esta primera regulación del autoconsumo que presenta el Gobierno?

En este caso, permítame apropiarme de lo que ha expresado la Comisión Nacional de la Competencia, que considera que el autoconsumo es particularmente interesante en España. Por un lado, facilitaría la reducción de la elevada dependencia energética respecto al exterior y, por otro, añade más competencia.

Con la nueva normativa, se introduce un “peaje de respaldo”, uno de los puntos más lamentables de la normativa en tramitación; entre otras cosas, porque termina haciendo que el autoconsumidor pague de media un 10% más que un consumidor tradicional. En línea con las críticas realizadas por la CNE y por la CNC, se trata de un peaje novedoso, injustificado y discriminatorio que sacrifica la eficiencia económica y la sostenibilidad económico-financiera del sistema y que impone barreras económicas que hacen que las inversiones en autoconsumo no sean rentables y que los proyectos se conviertan en inviables. En consecuencia, esta regulación sobre autoconsumo lo penaliza y lo hace desaconsejable.

P- ¿Cómo valoran la desaparición de la Comisión Nacional de la Energía y la creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia?

La creación de la CNMC ha erradicado la independencia y despolitización necesaria para la misión que tenían los antiguos reguladores, lo que va en contra del planteamiento generalizado de Europa y de las Directivas comunitarias. Es un cambio de modelo que carece de sentido y que se agrava en este proyecto de Ley, que politiza totalmente la regularización y el control del sector, vaciando de contenido muchas de las funciones atribuidas hasta el momento al ente regulador del sector eléctrico. Es necesario recuperar la credibilidad regulatoria y el respeto a las instituciones y procesos legales, como condición sine qua non para conseguir un modelo energético sostenible.

P- ¿Cómo mejoraría la fórmula establecida para los sistemas no peninsulares?

Con el fin de reducir paulatinamente los sobrecostes de generación en estos sistemas se deberían recoger unos principios generales que rijan una serie de mecanismos regulatorios que deberían ser desarrollados reglamentariamente. Estoy hablando de, por ejemplo, fomentar las energías renovables siempre que técnicamente sean asumibles en el sistema y sus costes directos e indirectos reduzcan el sobrecoste de generación o incorporando señales de precios eficientes a los consumidores para que puedan modular la demanda en función del coste medio horario de generación de cada sistema.

Por otro lado, seguimos pensando, tal y como aprobó el Gobierno socialista en 2009, que el Estado debería asumir a través de los Presupuestos Generales del Estado la totalidad del sobrecoste del suministro en los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares y no solamente la mitad.

P- Si tuviera ocasión, ¿qué recomendaría al Gobierno?

Sin duda, lo primero que el Gobierno tiene que diseñar es una estrategia de política energética a largo plazo que sea consistente con el compromiso del “Paquete Verde” de la Unión Europea para cumplir los objetivos fijados para 2020 y que no esté caracterizada por la improvisación, la inseguridad jurídica y la falta de transparencia como hasta ahora. Para ello, debe identificar los problemas reales del déficit, proponer soluciones definitivas para erradicarlo y priorizar la recuperación de la credibilidad regulatoria, que es la base de la seguridad jurídica, y una visión de nuestro futuro energético, marcada por una senda de sostenibilidad, debatida democráticamente y aprobada con el consenso de los partidos políticos.