José Segura (II): «El proyecto de Ley vulnera la seguridad jurídica, la confianza legítima y la irretroactividad de las normas»

Orgulloso de su trayectoria académica, hace años que José Segura cambió la pizarra por el teclado parlamentario y ahora demuestra un estudio concienzudo de los textos legislativos y de la realidad del sector energético que le permite explicar de forma didáctica el contenido y los problemas que presenta este proyecto de Ley. No obstante, este diputado socialista no es ajeno a la desconfianza que la clase política inspira ahora mismo entre los ciudadanos. Por ello Segura reafirma su respeto a las instituciones democráticas y denuncia el procedimiento por el que el Partido Popular está llevando la tramitación del proyecto de Ley del Sector Eléctrico. En primer lugar, aclara que en la ponencia se han aceptado todas las enmiendas del PP y ninguna de la oposición. Antes de pasar al Senado, será momento para debatir las enmiendas parciales en la Comisión de Industria, Energía y Turismo y de momento el PP ha impedido la comparecencia de 15 expertos procedentes de empresas, asociaciones y el mundo académico.

Segura denuncia que el PP quiere «silenciar» el debate ya que impone que cada grupo parlamentario tenga una intervención de 10 minutos para discutir cientos de enmiendas. Segura ha planteado un debate por Títulos de la Ley y el PP lo ha rechazado; lo cierto es que el reglamento del Congreso es aún más generoso que la petición realizada por Segura ya que especifica que el debate debe ser artículo por artículo . Por este motivo, el diputado socialista anuncia que la Comisión del próximo martes será «bastante intensa» porque considera que estas imposiciones de la mayoría parlamentaria del PP hacen un «flaco favor a la imagen de los políticos». Mientras tanto paso a paso, tecla a tecla, Segura desmenuza la reforma energética del Gobierno y, después de una primera parte más genérica, entramos a fondo con las cuestiones más críticas como es la rentabilidad razonable y la retribución de los activos regulados, entre ellos, las renovables.

Pregunta- ¿Cómo valoran el nuevo sistema de retribución a las energías renovables?

Seré claro: supone una vulneración de la seguridad jurídica, confianza legítima e irretroactividad de las normas, conforme se consagra en el artículo 9 de la Constitución Española. El proyecto de Ley elimina el concepto de régimen especial y de su sistema retributivo para sustituirlo, con un carácter excepcional y de forma arbitraria, por un nuevo régimen retributivo específico basado en unos parámetros, unos datos estándar de ingresos por venta de energía, costes de explotación y valor de la inversión inicial que, además de no parecerse en nada a los que utilizan otros países europeos de nuestro entorno, pretende realizarse sin consensuar esos datos estándar con el sector. En definitiva, asistimos a un ataque a un sector clave para la sostenibilidad energética como es el sector de las energías renovables.

P- ¿Qué cree que motiva al Gobierno a presentar un régimen retributivo que, según señalan en el recurso de inconstitucionalidad que ha presentado el Grupo Socialista, cae en una profunda imprecisión?

Déjeme añadir que hay comunidades autónomas gobernadas por el PP que también han presentado un recurso de inconstitucionalidad; una muestra de que el rechazo político a la reforma es global. Nosotros pensamos que los preceptos que contiene el proyecto de Ley para configurar el régimen retributivo específico para las instalaciones a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos se han plasmado en el texto a través de una nomenclatura difícilmente interpretable y abundante de terminología jurídica indeterminada e imprecisa como, por ejemplo, instalación tipo, empresa eficiente y bien gestionada, costes estándar de explotación, valor estándar de la inversión inicial, rentabilidad razonable. De esta forma, se hurta a la Ley y al control parlamentario la configuración detallada de este régimen, que recae exclusivamente en la voluntad del Gobierno a través de su potestad reglamentaria.

También creemos que se recae en una retroactividad impropia ya que el nuevo régimen retributivo no será sólo de aplicación a las instalaciones que entren en funcionamiento a partir de la reforma, sino también a las instalaciones ya existentes de régimen especial, que tenían reconocido el derecho a la percepción de un régimen más ventajoso, las primas, con base a la normativa vigente con anterioridad. Por tanto, tememos que esa terminología jurídica imprecisa termine aplicándose como un mecanismo de confiscación de rentas con carácter retroactivo.

Rentabilidad razonable sin WACC

P- ¿Qué les parece el concepto de rentabilidad razonable?

No deja de sorprender que el Gobierno trate de decidir ahora, unilateralmente, para instalaciones construidas hace cinco, diez o quince años, el coste al que debiera haberse realizado la inversión, con qué coste debían haber operado y mantenido desde que entraron en funcionamiento y la rentabilidad razonable que debían haber obtenido si sus costes hubieran sido los que ahora diga el Gobierno que debían haber sido con una “gestión eficiente”. Todo con el objeto de rehacer con esos criterios las cuentas desde su puesta en funcionamiento para ajustar sus ingresos futuros.

Se trata pues de un ejercicio de retroactividad pura que pone en solfa la seguridad jurídica de todas las actividades reguladas. Si ese criterio se consolidase y mantuviese, se abriría la puerta para revisar, en cualquier momento, la rentabilidad teórica y razonable que debiera haber recibido desde su puesta en marcha cualquier actividad regulada, compararla con la real y en consecuencia solicitar la devolución del exceso o deducírselo de los ingresos futuros, lo que podría suponerles una rentabilidad negativa, no como un ajuste al actual contexto económico sino como una compensación a la rentabilidad ya recibida.

P- ¿Y qué opinan de que esa discutible rentabilidad razonable no se calcule, para valorar la inversión realizada, a través del WACC (coste medio ponderado de capital), referencia aceptada a nivel internacional?

El WACC viene a representar la rentabilidad que es necesario obtener para pagar a los proveedores de fondos, propios y ajenos, de modo que un proyecto que tenga una rentabilidad inferior al WACC no podrá cumplir con sus obligaciones de pago; estaría por debajo del coste de capital, lo que pondría en riesgo la realización de las inversiones necesarias para el desarrollo de dicha actividad, contraviniendo las Directivas Europeas. En consecuencia, el WACC, y no el bono del Estado a diez años, proporciona un valor de referencia mínimo de cuál es la rentabilidad razonable a obtener.

La eliminación del WACC como referencia para la retribución de las actividades reguladas constituye un error dado que supone regular un esquema retributivo de forma ajena a la más elemental ortodoxia, mostrando un desconocimiento de la actividad financiera de las empresas, al no reflejar la gestión real de los capitales empleados. Este planteamiento no encaja con la vasta experiencia internacional, en especial con las recomendaciones de los reguladores internacionales, incluida la CNE española. Desde nuestra perspectiva, creemos que este error no solamente puede afectar a la credibilidad del marco regulatorio eléctrico español, sino al de la propia economía nacional.

P- A través de las palabras de las partes afectadas se anuncia una litigiosidad creciente. ¿Creen que algún tribunal español puede dejar sin efecto la reforma?

En primer lugar, desde el Grupo Socialista hemos presentado un recurso de inconstitucionalidad al Real Decreto Ley 9/2013. Como señala el Consejo de Estado, el principio de la protección de la confianza legítima puede comportar la anulación de una norma y, por tanto, opera como límite al legislador. El Tribunal Constitucional ha utilizado la protección de la confianza legítima, en cuanto derivación del principio de seguridad jurídica, como un parámetro para el enjuiciamiento de las leyes retroactivas.

Aunque el Tribunal Supremo ya se ha pronunciado a favor del legislador en numerosas ocasiones, entendemos que la profundidad y alcance del nuevo régimen retributivo para las instalaciones renovables justifica la vulneración de los principios protegidos por la Constitución de confianza legítima y seguridad jurídica; no estamos ante un simple cambio en la cuantía de la remuneración, que es lo que hasta ahora ha validado el Supremo, sino que cambian completamente los parámetros que la condicionan, de forma que todos los esquemas económico-financieros de las instalaciones ya existentes se ven afectados e incluso pueden hacerlas inviables. Supone una evidente quiebra de la seguridad jurídica.

P- ¿Les parece apropiada la nueva forma de operación establecida para las renovables?

Al parecer, el proyecto de Ley sólo recoge la prioridad de acceso pero no de evacuación de las instalaciones de producción de energías renovables. Por ello, las fuentes de energía renovables han de hacer ofertas al “pool” igual que el resto de instalaciones de generación, y la única particularidad radicaría en que tendrían prioridad de despacho “a igualdad de condiciones económicas”, lo que parece indicar que desaparece el derecho que hasta ahora existía de vender toda la energía producida. Desde luego, este derecho ha sido, hasta la fecha, la piedra angular sobre la que ha girado el desarrollo y viabilidad económica financiera de las instalaciones. Su desaparición afecta gravemente a la viabilidad de dichas instalaciones y supondría una vulneración de los principios constitucionales ya señalados. Consideramos necesario que el proyecto de Ley respete la prioridad de despacho vigente.

P- ¿Piensa que esta reforma pone en peligro futuras inversiones en España?

Es algo que ya apunta el Consejo de Estado. El régimen especial de producción de energía ha estado sometido en los últimos años a un riesgo regulatorio muy intenso, lo que ha generado una elevada litigiosidad. Si bien el Supremo no ha apreciado los recursos presentados, no tenemos que ignorar que se produce un efecto desincentivador para la realización de nuevas inversiones. Ha de aspirarse, por tanto, a una mayor estabilidad de la regulación en este ámbito productivo tan relevante.

Autoconsumo y CNMC

P- ¿Qué piensan desde el Grupo Socialista sobre esta primera regulación del autoconsumo que presenta el Gobierno?

En este caso, permítame apropiarme de lo que ha expresado la Comisión Nacional de la Competencia, que considera que el autoconsumo es particularmente interesante en España. Por un lado, facilitaría la reducción de la elevada dependencia energética respecto al exterior y, por otro, añade más competencia.

Con la nueva normativa, se introduce un “peaje de respaldo”, uno de los puntos más lamentables de la normativa en tramitación; entre otras cosas, porque termina haciendo que el autoconsumidor pague de media un 10% más que un consumidor tradicional. En línea con las críticas realizadas por la CNE y por la CNC, se trata de un peaje novedoso, injustificado y discriminatorio que sacrifica la eficiencia económica y la sostenibilidad económico-financiera del sistema y que impone barreras económicas que hacen que las inversiones en autoconsumo no sean rentables y que los proyectos se conviertan en inviables. En consecuencia, esta regulación sobre autoconsumo lo penaliza y lo hace desaconsejable.

P- ¿Cómo valoran la desaparición de la Comisión Nacional de la Energía y la creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia?

La creación de la CNMC ha erradicado la independencia y despolitización necesaria para la misión que tenían los antiguos reguladores, lo que va en contra del planteamiento generalizado de Europa y de las Directivas comunitarias. Es un cambio de modelo que carece de sentido y que se agrava en este proyecto de Ley, que politiza totalmente la regularización y el control del sector, vaciando de contenido muchas de las funciones atribuidas hasta el momento al ente regulador del sector eléctrico. Es necesario recuperar la credibilidad regulatoria y el respeto a las instituciones y procesos legales, como condición sine qua non para conseguir un modelo energético sostenible.

P- ¿Cómo mejoraría la fórmula establecida para los sistemas no peninsulares?

Con el fin de reducir paulatinamente los sobrecostes de generación en estos sistemas se deberían recoger unos principios generales que rijan una serie de mecanismos regulatorios que deberían ser desarrollados reglamentariamente. Estoy hablando de, por ejemplo, fomentar las energías renovables siempre que técnicamente sean asumibles en el sistema y sus costes directos e indirectos reduzcan el sobrecoste de generación o incorporando señales de precios eficientes a los consumidores para que puedan modular la demanda en función del coste medio horario de generación de cada sistema.

Por otro lado, seguimos pensando, tal y como aprobó el Gobierno socialista en 2009, que el Estado debería asumir a través de los Presupuestos Generales del Estado la totalidad del sobrecoste del suministro en los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares y no solamente la mitad.

P- Si tuviera ocasión, ¿qué recomendaría al Gobierno?

Sin duda, lo primero que el Gobierno tiene que diseñar es una estrategia de política energética a largo plazo que sea consistente con el compromiso del “Paquete Verde” de la Unión Europea para cumplir los objetivos fijados para 2020 y que no esté caracterizada por la improvisación, la inseguridad jurídica y la falta de transparencia como hasta ahora. Para ello, debe identificar los problemas reales del déficit, proponer soluciones definitivas para erradicarlo y priorizar la recuperación de la credibilidad regulatoria, que es la base de la seguridad jurídica, y una visión de nuestro futuro energético, marcada por una senda de sostenibilidad, debatida democráticamente y aprobada con el consenso de los partidos políticos.