David Robinson (I): «El Gobierno de España va más hacia una intervención del mercado que a favorecer la competencia»

David Robinson es doctor en Economía e investigador en el Oxford Institute for Energy Studies. Acaba de presentar su informe «Un análisis comparativo de los precios de la electricidad en la Unión Europea. Una perspectiva española» y, además de las conclusiones de su trabajo, ofrece también su opinión sobre las noticias más relevantes del sistema eléctrico en el último año.

Pregunta- El informe que presentó recientemente indica que 51 de cada 100 euros de la factura obedecen a costes de las políticas públicas. ¿Cuáles son esos costes y esas políticas? ¿Qué es la ‘cuña gubernamental’, un concepto que introduce en sus estudios?

La cuña gubernamental se deriva de decisiones tomadas por los gobiernos que impactan sobre el precio de la electricidad. En concreto, dentro de la cuña gubernamental, estamos hablando de impuestos que no son recuperables para el cliente doméstico, como es el caso del IVA y del impuesto sobre la electricidad. A estos impuestos debemos añadir otros costes también dentro de esta cuña gubernamental, llamados de acceso, que incluyen el coste de apoyar las energías renovables, la cogeneración, la política regional (en referencia al coste de los sistemas extrapeninsulares, para que los consumidores de Ceuta, Melilla, Baleares y Canarias paguen el mismo precio por la electricidad que un consumidor de la Península), el coste del apoyo al carbón. En definitiva, la cuña gubernamental tiene que ver tanto con los impuestos como con estos otros costes, y ambos son los que se han incrementado mucho en los últimos años.

P- Estos costes se han visto afectados por las últimas medidas puestas en marcha por el Gobierno. ¿Cree que la llamada reforma energética, aún en vías de aprobación por parte del Gobierno, conseguirá sus objetivos?

Estamos hablando de costes que se vienen arrastrando históricamente, desde hace años, y que en el fondo son obligaciones que recaen sobre los consumidores o, en su defecto, sobre los contribuyentes españoles van a tener que afrontar durante muchos años. La clave de las medidas puestas en marcha es reconocer que la cuña gubernamental no va a bajar por la reforma eléctrica y que, quizás, en todo caso, no va a subir.

P- ¿Cree que desde las autoridades europeas se vigila cómo se ha desarrollado esta reforma y se puede intervenir presionando hacia una reforma que afecte a como es la «cuña gubernamental» en España?

Hay que distinguir dos aspectos. Uno es el de los costes que ahora se recuperan a través de la tarifa y que habrá que plantear si se pueden pasar algunos de estos costes a los Presupuestos Generales del Estado o que se financien mediante impuestos sobre emisiones contaminantes o fórmulas semejantes. En este sentido, si la Comisión Europea quisiera influir en el reparto de estos costes, podría dar su apoyo a la reforma fiscal en los términos propuestos por el Comité de Expertos que consiste en un impuesto medioambiental que supondría que todas las tecnologías con emisiones de carbono tengan que pagar algo.

El segundo aspecto, que sí que tiene ya el apoyo de la Comisión Europea, es limitar la capacidad de los gobiernos para fijar apoyos económicos a las energías, por ejemplo, a las renovables, y más todavía en lo que se refiere a ayudas estatales. La cuestión es que la Comisión Europea está intentando frenar el crecimiento de la cuña, pero a la vez es muy difícil evitar que exista; por tanto, el problema radica en quién debe pagar la cuña gubernamental.

P- ¿En qué dirección van las medidas puestas en marcha por el Gobierno en lo que respecta al mercado eléctrico?

El Gobierno español va más en la dirección de una intervención del mercado que a favor de la competencia. Me gustaría que se favoreciera un mercado mayorista que funcionara mejor y que enviara señales a los consumidores y a los inversores en la generación; así podrían decidir en qué tecnología quieren invertir y, tomando ciertos riesgos, apostar en consecuencia por la tecnología que ellos consideran mejor. El nuevo sistema para la generación en lo que se refiere a los activos regulados, lo que haces es fijar una “una rentabilidad razonable” a todos, quita ese incentivo de elegir y acertar con la tecnología que finalmente puede ser la buena.

P- Otro problema del sistema eléctrico es el déficit de tarifa, ¿cómo explica el proceso que ha derivado en una deuda acumulada de 30.000 millones de euros?

El origen de esta deuda lo podemos encontrar en la combinación del control de precios con la introducción en la tarifa de diferentes políticas de apoyar a grupos industriales, a renovables, a la cogeneración, a diferentes regiones del país… que son decisiones políticas que han llevado a una regulación poco acertada que tiene costes muy altos. En lugar de pasar todos estos costes al cliente final, como políticamente era muy difícil hacerlo, lo han dejado acumular. Por tanto, la responsabilidad, creo yo, está con los Gobiernos, no con un Gobierno solo sino con todos los que lo han dejado acumular.

Distorsión en el mercado eléctrico

P- ¿Cómo valora que el nuevo sistema de retribución para las actividades reguladas se rija por el concepto de rentabilidad razonable sobre una inversión realizada y no sobre la energía que produce y aporta al sistema?

Entiendo que el Gobierno tenía la obligación de buscar una fórmula para evitar que subiera más el déficit tarifario. No hablamos de bajar el déficit acumulado sino de evitar que crezca más. No estoy a favor de un marco que cambia las condiciones que afrontan las compañías que ya habían hecho sus inversiones; se está creando una imagen de España en el exterior que es problemática para el futuro de la inversión.

Personalmente, preferiría que no sea el Gobierno quien decida cuánto van a ganar los diferentes inversores sino más bien el mercado quién lo decida, y que sean los inversores los que decidan si quieren tomar riesgos. En consecuencia, prefiero que en vez de tener garantizado un retorno que el Gobierno decide que es razonable, tener un retorno basado más bien en precios de mercado y que el mercado sea diseñado correctamente de forma que los inversores puedan tomar decisiones respecto a invertir en favor de una tecnología o de otra.

P- En España, la configuración de la tarifa y de los costes, ¿producen subsidios cruzados entre distintos tipos de tecnologías de generación y/o entre distintos tipos de actividades?

Cualquier sistema que paga parte de la generación fuera del mercado está creando una distorsión y, esencialmente, estamos ante un problema de y para el mercado. El mercado no puede funcionar bien si los precios de mercado no reflejan los costes del sistema. Si el coste del sistema está fuera del mercado, se está creando una distorsión. Es muy difícil para los que están dentro del mercado recuperar sus costes si los que están dentro con ellos también están recibiendo un dinero fuera. En fin, hay una distorsión y es algo que habrá que cambiar. Cosa diferente es hablar de subsidios cruzados.

P- En lo que se refiere a la formación de precios, ¿cuál es el efecto de las tecnologías renovables en cuanto a los subsidios que reciben y su impacto en el suministro? ¿se compensa con la presión a la baja por su entrada en los mercados de generación?

No he hecho un cálculo del efecto neto de cada tecnología: ni del impacto que tienen sobre el coste total del sistema por los subsidios que reciben, ni del impacto que pueden tener sobre el precio mayorista. En principio, si reciben un apoyo económico, esto sube el coste del sistema pero, supuestamente, en la medida que baja el precio del mercado mayorista, puede compensarse con ese incremento de costes. Realmente, es muy difícil hacer un análisis conjunto de todo esto y lo cierto es que no lo he hecho. Además, si se incluye el exceso de capacidad del sistema y la caída de la demanda, es más difícil aún determinar qué explica cada cosa. Dicho esto, resulta evidente que las energías que tienen un coste más alto, por kw/hora, es más probable que conlleven un incremento de los costes del sistema.

En la segunda parte de la entrevista, David Robinson expone cómo ha evolucionado el precio de la electricidad en España para los diferentes tipos de consumidores y el papel que están jugando en los precios las actividades de generación y distribución.