Pablo Dorronsoro (I): «El mensaje que la reforma energética manda a los inversores internacionales es que tienen que alejarse de España»

Pregunta- ¿Cuál es la valoración general que pueden realizar de la reforma energética aprobada por el Gobierno de España?

Todo este paquete normativo que se pretende introducir supone un cambio radical del sistema que estaba vigente desde 1997 a un sistema totalmente nuevo. Es cierto que había que hacer cambios en el panorama regulatorio pero quizás no era el mejor momento para hacerlo en un contexto de crisis acusada y con el problema añadido del déficit tarifario. El procedimiento seguido tampoco ha sido el ideal si de lo que se trata es de generar un sistema con fundamento y con seguridad jurídica para los próximos 20 años en nuestro país. La reforma se ha hecho de una forma poco transparente y poco participativa: no se ha contado ni con los actores del sector ni con los organismos regulatorios; es llamativo que la propia Comisión Nacional de la Energía dijera reiteradamente que es poco el tiempo que ha tenido para estudiar los cambios. Desde el sector me indican que apenas han tenido una semana para informar sobre 700 páginas que, además, tratan temas muy complicados: son cambios profundos de concepto y fórmulas complejas que hay que estudiar para poder evaluarlas correctamente.

P- ¿En qué se traduce este cambio de sistema?

La reforma trae novedades en transporte, también en distribución, pero los cambios más sustanciales los encontramos en el nuevo régimen para las renovables. El sistema que se quiere introducir pivota sobre la creación de unas instalaciones tipo a partir del informe que realicen las dos consultoras que el Ministerio va a contratar; el Real Decreto dice que tendrán una relación biunívoca con las instalaciones existentes para así poder determinar cuál es la rentabilidad razonable que tenía que haber recibido la instalación real. Sin entrar a discutir si es una idea más o menos afortunada, desde el punto de vista práctico es absolutamente irrealizable porque las instalaciones no tienen nada que ver entre unas y otras, los períodos en los que han funcionado han sido muy distintos…; tratar de reconducir todo esto a la unidad para decir cuándo una instalación está gestionada de forma razonable y determinar cuál es la rentabilidad que debía ser razonable teniendo en cuenta estos aspectos es muy complicado. Estamos esperando aún en qué se concreta todo esto, pero no dudamos de que no gustará a todo el mundo.

Sistema sin WACC, “poco coherente”

P- ¿Cómo valora el nuevo sistema de retribución regido por el concepto de rentabilidad razonable?

Hay que decir que como concepto estaba ya en la anterior regulación. A los productores de régimen especial se les garantizaba una rentabilidad razonable conforme a sus inversiones. El problema no es tanto hablar del concepto sino de cómo se calcula; sobre todo cuando se quieren establecer unos criterios estandarizados como base para calcular esta rentabilidad. Desde luego, hay unanimidad total en que la mera atribución de una rentabilidad razonable a partir del interés de un bono más un diferencial no es el sistema más adecuado para hacerlo porque el inversor, cuando lleva a cabo este tipo de inversiones, no se fija en esta rentabilidad que se propone sino que lo que tiene en cuenta es el WACC; además se trata de un sistema poco coherente ya que la consideración del interés de un bono más un diferencial puede tener sentido en otro tipo de inversiones, más a largo plazo y con un riesgo comercial menor, pero no en instalaciones de producción porque no retribuye bien el riesgo que uno asume cuando pone en marcha instalaciones de este tipo.

P- ¿Hay retroactividad en la reforma?

Si se tiene en cuenta la rentabilidad pasada para calcular la rentabilidad de la instalación al final, nos encontramos a todas luces con la sustitución de los regímenes retributivos anteriores y con carácter retroactivo. Mantener que no hay retroactividad con estos efectos se me antoja muy complicado. Ya se tecnifican los conceptos jurídicos hasta tal punto que al final nos encontramos con un resultado que es totalmente ajeno e incompatible con la esencia del principio en sí. Una aplicación de una norma que haga inexistente o inútil a la norma que sustituye, por definición tiene que ser retroactiva; sustituye a una norma jurídica al completo. Ya veremos qué dice al respecto el Tribunal Supremo.

P- ¿Qué tecnología es la principal perjudicada por la reforma?

Tenemos estimaciones de impacto pero no sabemos cómo se concretarán finalmente. Ahondando en la idea de que todos tenemos que sufrir, parece que el Gobierno probablemente haya pensado más en quién puede aportar al sistema que en quién debe.

Inversiones en España, en peligro

P- ¿Cómo se ve afectada la seguridad jurídica en España?

Toda esta situación ha llevado a que haya inseguridad jurídica en España. Por esta reforma, sí, pero también por el conjunto de reformas anteriores. Realmente, si uno examina todas las medidas que los diferentes Gobiernos han puesto en marcha desde el despegue de las renovables, se dará cuenta de que calificar esto como seguridad jurídica es difícil. Son varios los reales decretos leyes que han cambiado las reglas de juego y, además, sin normas transitorias; hay modificaciones de los regímenes retributivos, creación de impuestos… Ha sido constante, cada año ha estado jalonado por dos o tres cambios de esta magnitud. Desde luego, si esto es seguridad jurídica, realmente no sabemos qué puede ser la inseguridad jurídica. Una cosa es que se produzca algún cambio en la regulación, que siempre debe mantener la seguridad jurídica en el inversor para que tenga claro cuáles son las expectativas razonables de retorno de la inversión, y otra cosa es que el Gobierno tenga un amplio margen de modificación del régimen retributivo.

P- ¿Se crea un contexto con esta reforma que pone en peligro futuras inversiones en España?

Claro que sí. El mensaje que se está mandando al inversor extranjero sobre las energías renovables en España es que lo mejor es alejarse. Es muy difícil tratar de vender un proyecto de energías renovables a día de hoy en España: no sólo por las primas, sino especialmente por la inseguridad regulatoria. Cuando el Tribunal Supremo indica que en la regulación no hay nada fijo y que todo puede cambiar de la noche a la mañana y según el Gobierno que toque, los inversores se lo piensan mucho cuando tienen que valorar un proyecto a largo plazo. Y el Gobierno debería asumir su parte de responsabilidad de que se haya llegado a esta situación: antes era un sector estable con una cierta garantía de retorno de la inversión y ahora se ha convertido, por los cambios regulatorios, en un sector con interés de riesgo. Ahora el apetito por las energías renovables en España es nulo y los inversores extranjeros que ya habían invertido en nuestro país ya no es que estén preocupados, están desesperados.

P- ¿Esta reforma choca con la regulación comunitaria?

En la regulación comunitaria hay una directiva para el fomento de las energías renovables pero también es cierto que, desde un punto de vista jurídico, las obligaciones que establece son muy generales; por ello, el problema que tienen las inversiones realizadas en España para ampararse en normas europeas es que el desarrollo de las renovables en nuestro país ha sido tan grande que el margen que tiene el Estado para regularlas es muy amplio. Parece que puede haber más choque en la regulación propuesta para el autoconsumo.

“La fiscalidad energética aún es insuficiente”

P- ¿Qué parte de responsabilidad tiene la política de precios en la generación del déficit?

El pool ha funcionado y parece un sistema lógico dadas las especificaciones del mercado de la electricidad, sin que desde luego sean imposibles ajustes que traten de reflejar las particularidades del sistema español. En materia de solución del déficit de tarifa, hay discusiones respecto a ciertos conceptos que, tal y como se hace actualmente, podrían estar dentro del sistema eléctrico como costes reconocidos; pero también fuera, en los Presupuestos Generales del Estado, si se tuvieran en cuenta como subvenciones. Si el déficit tarifario se genera como un desfase entre los ingresos y los costes del sistema, ¿hubiera sido posible elevar el precio de la energía para cubrir siempre el importe de todos los costes del sistema? Desde luego, el problema es complejo de solucionar pero, si lo que se hace es una apuesta decidida por las renovables, no tiene ningún sentido que esta decisión política no tenga ninguna repercusión en el precio que se paga. Los precios tienen que ser coherentes con la política a seguir.

P- ¿Sería más razonable crear un modelo de fiscalidad energética para atajar el problema del déficit de tarifa?

Efectivamente, sería necesario para aportar los ingresos que necesita el sistema. En esa línea fue la Ley 15/2012, pero se ha demostrado totalmente insuficiente para ese fin.

P- ¿Le preocupa que la nueva Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia sea más favorable a la reforma después de que la extinta Comisión Nacional de la Energía se mostrara contraria a algunos puntos de la misma?

Es difícil de decir porque no sabemos todavía cómo actuará la nueva CNMC y, por otro lado, tampoco es que la CNE fuera excesivamente crítica con la reforma. No se puede decir que un órgano fuera más favorable al inversor y otro vaya a ser más favorable al Gobierno. Es difícil de determinar: desde el punto de vista estrictamente jurídico, habrá que esperar a ver el informe que se haga sobre el nuevo decreto de renovables. Desde luego, me sorprendería mucho tener un dictamen de la CNMC que fuera muy contrario a la reforma que se planea. Pero tampoco lo ha sido el de la CNE, por lo que no hablamos de ningún cambio.

En la segunda parte de la entrevista, Pablo Dorronsoro analiza el incremento de la litigiosidad que tendrá que afrontar el Estado como consecuencia de la reforma y la postura que puede adoptar el Supremo. También expone su visión sobre el objetivo y el futuro que plantea una reforma con aspiraciones de ser la definitiva.