Las tarifas de ultimo recurso en la reforma de la Ley del Sector Eléctrico

En un principio, el esquema de liberalización en el sector eléctrico era relativamente sencillo: se configuraba un pool de producción en el cual distribuidores y comercializadores adquirían la energía a un precio determinado por las reglas de mercado y en el otro extremo de la cadena se vendía la electricidad a los consumidores finales a un precio que, como mucho, sería equivalente al de la tarifa aplicable. Decimos como mucho porque los comercializadores eran precisamente los encargados de vender la energía a un precio competitivo que se situase en algún punto intermedio entre el coste de adquisición y la tarifa de referencia. El resultado de todo ello sería obviamente un abaratamiento de los precios de la electricidad para los consumidores finales y un beneficio para los comercializadores.

La realidad demostró ser bien distinta, pues pronto se comprobó que el diferencial entre precio de adquisición de la energía en el mercado mayorista y tarifa aplicable a consumidores finales era exiguo, e incluso que dicho diferencial era negativo, superando frecuentemente el coste de la energía al de la tarifa aplicable.

Podría uno preguntarse ¿por qué motivo no se seguía incrementando la tarifa de forma que hubiese un diferencial apreciable con el coste de adquisición de la energía? La respuesta es tan sencilla y evidente que casi hace superflua la pregunta: el incremento de las tarifas eléctricas es una de las medidas menos populares que puede tomar un gobierno. A partir de ahí la historia es bien conocida: se empezaron a producir los conocidos déficit de tarifa cuyo coste es soportado por los consumidores finales aunque habitualmente laminado en períodos de diez años, de tal forma que la ausencia de subida de tarifas genera una apariencia ficticia de electricidad barata, ya que lo que la tarifa no consigue cubrir lo pagan de todos modos los consumidores actuales y los de dentro de diez años.

En definitiva, puede decirse que la perversión del sistema de liberalización implantado por la Ley de 1997 viene de una tarifa que en un principio estaba pensada como referencia máxima de los precios liberalizados y que, en la práctica, se ha convertido en el refugio de la gran mayoría de los consumidores, evitándose así los efectos benéficos que podían aportar al conjunto del sistema eléctrico los comercializadores. Es por otro lado incuestionable que un sistema de mercado nunca funciona bien si la señal de precio no está correctamente formada. Cuando esto ocurre, por ser los precios artificialmente bajos, los consumidores tienen un menor incentivo para el ahorro, acentuándose aún más la desviación entre lo recaudado por las tarifas y los costes de producción.

Parece (y decimos sólo “parece”) que la Ley 17/2007 de modificación de la LSE (entrada en vigor el 6 de julio pasado) introduce una modificación radical en este punto, ya que, según la nueva Disposición Adicional 24ª de la LSE, a partir del 1 de enero de 2009, queda suprimido el sistema tarifario integral, estableciéndose las tarifas de último recurso. Según la misma Disposición Adicional, a partir del 1 de enero de 2010, sólo podrán permanecer acogidos a tarifa de último recurso los consumidores con suministros en baja tensión, y a partir del año 2011 podrán acogerse a tarifas de último recurso los consumidores de energía eléctrica cuya potencia contratada sea inferior a 50 kW.

Las tarifas de último recurso están reguladas en el artículo 18 de la LSE, en la redacción dada al mismo por la Ley 17/2007. Podría pensarse que las tarifas de último recurso se corresponderían en cierto modo con su denominación y serían prácticamente residuales dentro del sistema eléctrico nacional. Sin embargo, una mera consulta a los datos publicados por la CNE en relación con “El Consumo Eléctrico en el Mercado Peninsular en el año 2006” nos revela que esto no es así. En efecto, el mercado a tarifa constituye hoy por hoy las tres cuartas partes de la demanda peninsular, y de ese mercado el consumo a baja tensión representa aproximadamente el 54% de la energía consumida y cerca del 70% de la facturación. Si se computan de forma conjunta los consumos correspondientes al mercado liberalizado y al mercado a tarifa, el consumo a baja tensión representa el 47% de ambos en energía consumida y el 68% en términos de facturación. Quiere ello decir que la tarifa de último recurso no irá destinada, como prima facie podría pensarse, a un sector residual del mercado, sino probablemente al más importante tanto en número de abonados como en términos de energía consumida y de facturación.

La pregunta es obvia: ¿en qué cambia el nuevo sistema respecto al anterior? Desde un punto de vista jurídico, se vislumbra una cierta esperanza en la redacción del nuevo artículo 18 de la LSE con respecto a la redacción del antiguo artículo 17. En efecto, la nueva norma dice que en la estructura de las tarifas de último recurso se incluirán varios conceptos (básicamente los mismos que en la tarifa integral todavía vigente) “de forma aditiva”. Además, las tarifas de último recurso “se fijarán de forma que en su cálculo se respete el principio de suficiencia de ingresos y no ocasionen distorsiones de la competencia en el mercado”. Con ello parece quedar vedada la posibilidad de establecer tarifas insuficientes que generen déficit necesitado de ser compensado con posterioridad.

Sin embargo, todo dependerá en definitiva del desarrollo normativo del artículo 18. Su apartado 3 prevé un Real Decreto para el establecimiento de la metodología de cálculo de las tarifas de último recurso y una Orden Ministerial, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, para el establecimiento de las tarifas. Por de pronto, lo que ha logrado la nueva disposición legal es rebajar el rango normativo de la norma necesaria para aprobar las nuevas tarifas. Si hasta ahora, las tarifas integrales eran aprobadas por Real Decreto, a partir del 2009, las tarifas de último recurso serán aprobadas por Orden Ministerial, y ello a pesar de que, como hemos visto, no parece precisamente que las tarifas de último recurso vayan a ser residuales.
Es de esperar que las nuevas tarifas de último recurso no incurran en los mismos defectos intrínsecos que las todavía vigentes tarifas integrales, pero no lo sabremos con seguridad hasta que se dicte la normativa de desarrollo del artículo 18 de la LSE.

Miguel Temboury es Abogado del Estado en excedencia. Después de ocho años al servicio de la Administración donde, entre otros cargos, fue Abogado del Estado Jefe en la Secretaría de Estado de Economía, Energía y PYME, y Director de Gabinete del Ministro del Interior, pasó a la excedencia en 2004. Como excedente se incorporó en primer lugar al despacho Pérez-Llorca para después fundar el suyo propio en 2007