RESUMEN Y CONCLUSIONES DE LA CNE RESPECTO DE LA PROPUESTA DE ORDEN DE PEAJES PARA 2013

1. Previsión de ingresos y costes de la propuesta de Orden de peajes para 2013

El escenario de ingresos y costes de la propuesta de Orden de peajes de acceso para 2013 toma como punto de partida una caída de la demanda eléctrica en barras de central prevista por el Operador del Sistema para 2013 del 0,2% respecto a 2012, año en el que ha estimado, a su vez, una disminución de la demanda del 1,9% respecto a 2011.

La normativa vigente establece que en 2013 los peajes de acceso deberán cubrir los costes necesarios y, por tanto, no es posible considerar inicialmente un reconocimiento de déficit ex ante.

En consecuencia, se pasa de un reconocimiento de déficit ex ante de 1.500 M€ en 2012 a 0 € en 2013, lo que exige la realización de un ejercicio tarifario equilibrado, sin déficit para 2013.

De acuerdo con la normativa vigente todo desajuste por encima de límite legal permitido de déficit ex ante se incluirá como coste del sistema en la siguiente revisión de peajes de acceso. Esto supone que la previsión de desajuste de 2012 sobre el límite legal permitido (1.500 M€) actualizado con el tipo de interés es un coste del sistema en 2013. En la Memoria justificativa de la propuesta de Orden se cuantifica el desajuste sobre el límite legal permitido de 2012 en 1.951,6 M€. Las principales partidas que contribuyen a explicar este desvío, a pesar de las medidas introducidas sobre los costes del RDL 13/2012 y RDL 20/2012, y el incremento de los peajes de acceso de la Orden IET /843/2012, son, por una parte, un mayor coste respecto al previsto de 1.223,6 M€ en las primas de régimen especial y, por otra parte, una caída de los ingresos regulados (en torno a 460 M€) por una evolución de la demanda más contractiva que la prevista inicialmente.

Según información de la Memoria justificativa de la propuesta de Orden, los costes regulados (costes de acceso y otros costes liquidables netos, entre los que se incluye el saldo de pagos por capacidad) aumentan 2.223 M€ en 2013 (un 12% más que en 2012), destacando el aumento del desajuste temporal de 2012 (129,5%), el coste de transporte (10,8%) y el coste de las primas de régimen especial (7,3%).

Según información de la Memoria justificativa, los ingresos regulados por peajes de acceso disminuirán en 2013 respecto a 2012 en torno a 42 M€ por el efecto de la caída de la demanda y su composición por grupos de consumidores. Todo ello a pesar del aumento de ingresos en 2013 respecto a 2012, según la propuesta de Orden, debido a la introducción, por una parte, de recargos en los términos variables de los peajes de acceso de los consumidores de menos de 10 kW de potencia contratada (280 M€) y, por otra parte, de los ingresos por la imposición de tributos autonómicos (200 M€).

La comparativa entre ingresos regulados (14.884,1M€, de los cuales 13.735,7 M€ corresponden a la facturación a los peajes de acceso vigentes) y los costes regulados (20.560,9 M€) presenta, según información de la Memoria justificativa, un saldo negativo de 5.716,8 M€ (en términos de necesidades de financiación de peajes, dicho saldo supone el 42% de los ingresos previstos a los peajes vigentes).
En la Memoria justificativa se indica, en su página 15, que “a lo largo de 2013, el sistema obtendrá otros ingresos que se destinarán a cubrir parcialmente las partidas correspondientes al fomento de las energías renovables en el sistema eléctrico mediante la contribución de los Presupuestos Generales del Estado y la correspondiente a otros mecanismos de financiación: Ingresos por subasta de emisiones de CO2 que ascenderán a 450 M€, Ingresos por aplicación de la Ley de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, que se calculan en el entorno de 3.000 M€ e ingresos extraordinarios, en el entorno de los 2.270 M€”. Cabe indicar que la suma de los 450 M€ de ingresos de las subastas de emisiones de CO2 y de los 3.000 M€ de ingresos por aplicación de las medidas fiscales, suponen el 38% del total del coste estimado para 2013 de las primas de régimen especial y que la cifra de 2.270 M€ de ingresos extraordinarios coincide con el coste de anualidad del déficit de sistema para 2013 previsto en la Memoria. Así, la suma de dichos ingresos que recibirá el sistema eléctrico a lo largo de 2013, más los ingresos regulados cubrirían los costes regulados previstos para 2013 según la Memoria. Cabe señalar que dichas partidas de otros ingresos contribuirían a financiar las necesidades del sistema eléctrico en un 28% del total, mientras que los ingresos regulados contribuirían en un 72%.

2. Consideraciones previas de carácter jurídico

Se considera necesario realizar las siguientes advertencias:

Sobre el desajuste del ejercicio 2012

Diversos autos del Tribunal Supremo se han pronunciado recientemente en materia de peajes. Dichos autos, dictados en sede cautelar, establecieron, en esencia, la obligación de revisar los precios de los peajes de acceso para que éstos sufraguen en su integridad los costes regulados previstos para el ejercicio que corresponda.

Si bien la Propuesta de Orden de peajes para 2013 prevé, formalmente, la recuperación de los desajustes del año 2012, las diversas incertidumbres referidas tanto a los ingresos (CO2, suplementos territoriales, medidas fiscales, etc.) como a los costes (actividades extrapeninsulares, etc.) podrían determinar que los peajes no cumpliesen el principio de suficiencia, es decir, que no permitiesen la recuperación de la totalidad del coste de las actividades reguladas.

Sobre los suplementos territoriales
Se advierte de la necesidad de desarrollos normativos previos para la inclusión de los ingresos derivados de la aplicación de suplementos territoriales como ingresos liquidables del sistema.

Sobre la financiación del Bono Social

Se considera que la Orden que finalmente se publique debería adoptar las decisiones necesarias para la ejecución de la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2012 sobre anulación del mecanismo de financiación del bono social.

3. El impacto de la financiación de la compensación extrapeninsular de 2012 y 2013 con cargo a Presupuestos Generales del Estado

El escenario de ingresos y costes de la Propuesta de Orden se basa, según establece el RDL 6/2009, en que la compensación extrapeninsular será financiada por los Presupuestos Generales del Estado en un 75% en 2012 (1.217 M€) y el 100% en 2013 (1.755 M€). Sin embargo, cabe indicar que en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2013 se determina que, con efectos uno de enero de 2013 y por vigencia indefinida, queda en suspenso la aplicación del mecanismo de compensación con cargo a los Presupuestos Generales del Estado establecido en el RDL 6/2009. En este sentido, si finalmente la compensación extrapeninsular de 2012 y 2013 se financiara con cargo al sistema eléctrico, las necesidades de financiación aumentarían sobre lo previsto en la Memoria justificativa en 2.972 M€ (un 22% más de necesidad de financiación respecto a los peajes vigentes). En este sentido, esta Comisión se remite a lo indicado en el Informe sobre el sector energético español aprobado el 7 de marzo de 2012, sobre la aplicación de la senda de financiación con cargo a los Presupuestos Generales del Estado establecida en el RDL 6/2009 y a la necesidad de establecer, definitivamente, la financiación de dicha partida externamente a los peajes de acceso.

Adicionalmente, se subraya la incertidumbre respecto a la exclusión de dicha partida de coste en el momento de informar la presente propuesta de Orden y se advierte una vez más sobre el impacto del posible desajuste para el sistema que puede generar su financiación con cargo a los peajes de la propuesta de Orden, insuficientes para cubrir dichos desvíos.

4. Consideraciones de la CNE sobre el escenario de ingresos y costes de la propuesta de Orden

Sobre los ingresos regulados y otros ingresos

La estimación de demanda de electricidad para 2013 se sitúa en un entorno de incertidumbre, debido al impacto de la evolución del ciclo económico sobre la demanda electricidad, y, en consecuencia, sobre la previsión de ingresos por peajes previstos para el sistema eléctrico. No es improbable que la evolución de la demanda en el año 2013 esté por debajo del escenario contemplado en este informe.

Como se ha indicado anteriormente, la cobertura de una parte muy relevante de los costes regulados (el 28% de la totalidad de los costes regulados del sistema para 2013, unos 5.716,8 M€) correspondería, según la Memoria justificativa, a otros ingresos que obtendría el sistema diferentes a los ingresos regulados. Dichos ingresos se describen como ingresos por subasta de emisiones de CO2 que ascenderán a 450 M€, ingresos por aplicación de la Ley de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, que se calculan en el entorno de 3.000 M€, e ingresos extraordinarios, en el entorno de los 2.270 M€. En relación con los ingresos por subastas de emisiones de CO2, cabe indicar que no existe normativa que vincule la aportación de dichos ingresos al sistema eléctrico. En cuanto a los ingresos procedentes de la aplicación de la Ley de medidas fiscales cabe indicar que en el momento de elaborar el presente informe, dicha norma no ha sido aprobada y que, por tanto, no es conocida la cuantía de los ingresos que finalmente se destinarán al sistema eléctrico. Por último, respecto a los ingresos extraordinarios (en el entorno de 2.270 M€ según la Memoria), en el momento de realizar el presente informe no existe normativa que defina la naturaleza de dichos ingresos, justificación en la estimación de dicha cuantía, ni la procedencia de los mismos para su aportación al sistema eléctrico.

Por tanto, en el momento de establecer el presente informe existe una importante incertidumbre sobre la base normativa que sustentará dichos ingresos para el sistema y la procedencia de ingresos necesarios para la sostenibilidad del sistema eléctrico. Se pone de manifiesto que en el caso de que las cuantías incluidas en la Memoria justificativa no sean incorporadas al sistema eléctrico, se generará un desajuste para el sistema que será financiado temporalmente por los agentes indicados en el RDL 6/2010.

Debido a la significativa cuantía de financiación para el sistema, prevista en la Memoria justificativa, aportada a través de estas partidas de ingresos y a que el RDL 20/2012 eliminó las revisiones trimestrales de los peajes de acceso, esta Comisión pone de manifiesto la importancia del ajuste de dichos ingresos a las necesidades de financiación del sistema eléctrico.

Asimismo, se llama la atención sobre otros ingresos incluidos en la Memoria justificativa, tales como los derivados de la aplicación del artículo 17.4 de la Ley 54/1997 por la imposición de tributos autonómicos (200M€), ya que no existe desarrollo normativo a la fecha de este informe.

Sobre los costes regulados

Por otra parte, respecto a la previsión de costes regulados, esta Comisión en el presente informe detalla las diferencias en determinadas partidas de costes, superiores a los costes previstos en la Memoria justificativa, y que podrían suponer un desvío adicional en 2013 de 334,6 M€ (un 2,4% de las necesidades de financiación del sistema para 2013 respecto a los peajes vigentes). Conviene subrayar que la evolución reciente de las diferentes partidas de los costes de acceso de las actividades reguladas y del régimen especial no es compatible con la sostenibilidad financiera a largo plazo del sistema.

En conclusión, esta Comisión considera que en el escenario de ingresos-costes de la Propuesta de Orden, se presentan incertidumbres sobre la normativa que aplica para fundamentar los otros ingresos que obtendrá el sistema además de los regulados, así como la base para poder cuantificar las estimaciones de la propuesta de Orden respecto a dichos ingresos y, consecuentemente, para confirmar que sea un escenario de suficiencia.

5. Deuda viva del sistema eléctrico a 31 de diciembre de 2012

La deuda viva del sistema eléctrico estimada a 31/12/2012, incorporando hasta la cesión a FADE número 29, asciende a 21.899,7 M€.

La estructura de la deuda del sistema eléctrico ha cambiado sustancialmente respecto al mismo periodo del año anterior, debido a la cesión durante 2012 de derechos de cobro a FADE por parte de sus titulares iniciales. Como consecuencia, el plazo de devolución de la deuda se ha ampliado y el coste medio ha aumentado. Los titulares iniciales de dichos derechos de cobro, las empresas eléctricas, a 31 de diciembre de 2012 registran un importe estimado de 4.172,4 M€ (el 19%del total), FADE de 14.417,2 M (66%del total) y los terceros asignados directamente por las empresas o a través de subastas de déficit ex ante de 3.310,1 M€ (15%).

Según la normativa actual y una vez que se produzca la cesión de los derechos de cobro a FADE, las empresas no serán titulares de derechos de cobro de los déficit ex ante y ex post reconocidos, pero sí del desajuste temporal que pudiera producirse, como financiadores, en tanto sea incorporado dicho desajuste en la revisión de peajes del año siguiente.

En la propuesta de Orden se establece que el tipo de interés que devengarán los derechos de cobro del desajuste temporal del déficit de ingresos para 2012 a partir de 2013, hasta que se desarrolle una metodología de cálculo definitiva será provisionalmente de un 2%. Al respecto esta Comisión se remite a la metodología propuesta por esta Comisión (IRS a 1 año + CDS a un año1) en el Informe 38/2011 de la CNE de 21 de diciembre de 2011 sobre el Proyecto de Orden por la que se determina el tipo de interés que devengarán los derechos de cobro de los déficit de ingresos y desajustes temporales a tenor de lo contemplado en el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo.

6. Propuesta de peajes progresivos

La propuesta de Orden incluye recargos crecientes en función del umbral de consumo mensual, para cada nivel de potencia contratada. Dichos recargos se aplican sobre el término variable de los peajes de acceso de los consumidores de menos de 10 kW de potencia contratada, que son los que tienen derecho a acogerse a la Tarifa de Último Recurso (TUR).
Se considera que dicha propuesta de recargos no debería contemplarse en la Orden de peajes debido a que:

a) La medida no se identifica con los principios establecidos en la Directiva 2012/27/UE. La propuesta se aplicaría a la totalidad de la energía consumida que se encuentre comprendida en alguno de los tramos definidos y no sobre el exceso de energía que supere la del tramo correspondiente. La propuesta tiene un impacto en la facturación de los consumidores. Su factura media con el recargo aumenta respecto a la situación vigente, en función de las horas de utilización de la potencia contratada, lo que no se considera una señal económica adecuada en los peajes de acceso. Adicionalmente, tiene un impacto económico que podría afectar de forma asimétrica a clientes cuya demanda no sea superior a un umbral razonable de consumo, todo ello teniendo en cuenta que en la actualidad la demanda eléctrica ha disminuido. No se tiene en cuenta la estacionalidad del consumo y se considera que podría ser discriminatorio entre zonas por razones climáticas de consumo. Adicionalmente, penaliza a los peajes con discriminación horaria que proporcionan señales de precio para modular la curva de carga, y al afectar a tramos muy bajos respecto al perfil de consumo de dichos consumidores, puede suponer subidas relevantes en el término de energía de aplicación actual.
b) Los recargos establecidos no están justificados económicamente en la Memoria ni se analiza el impacto en los consumidores, dada una distribución por tramos de potencia.
c) Su aplicación aumenta la complejidad de la facturación de los consumidores afectados y es de difícil ejecución de forma inmediata.
d) Dicha estructura debería ser analizada en la propuesta de metodología de peajes de transporte y distribución de esta Comisión. La CNE ha realizado una consulta pública y ha presentado los resultados recibidos. Posteriormente, a la espera de recibir información solicitada al Operador del Sistema, realizará una propuesta de Circular, para trámite del Consejo Consultivo de Electricidad, sobre metodología para asignar los costes de transporte y distribución y calcular peajes de transporte y distribución.
e) El procedimiento de urgencia utilizado en la tramitación de dicha propuesta de recargo no se corresponde con el impacto que puede derivarse para el consumidor doméstico, debido a que:
– No ha habido tiempo suficiente para analizar los efectos de dicha propuesta cuya incidencia aplicaría a un colectivo de 7,9 M clientes con datos de 2011;
– Se hace necesario un análisis previo especialmente con las oficinas de consumo de las Comunidades Autónomas y representantes de consumidores. Esta Comisión subraya la necesidad de realizar propuestas que faciliten la participación activa del consumidor en la adecuación de su demanda.

Cabe indicar el elevado grado de insatisfacción del consumidor, reflejado en una parte por el número de consultas y reclamaciones sobre la facturación y aspectos relacionados sobre la regulación. En este sentido se mantiene el problema de las facturaciones estimadas para los consumidores acogidos a la TUR puesto de manifiesto en diversos informes de esta Comisión.

El grado de satisfacción de los consumidores es el principal indicador del funcionamiento de los mercados minoristas. El Consejo de Reguladores Europeos (CEER) recomienda que los reguladores tomen el pulso de la percepción de los consumidores, especialmente a través de sus reclamaciones y consultas3. Cabe indicar que en noviembre de 2012, la Comisión Europea hizo pública la Comunicación «Making the internal energy market work», COM(2012)663. Respecto al tema de consumidores, la CE pone de manifiesto, de acuerdo con la información del Consumer Market Scoreboard de 2012, que la satisfacción de los consumidores eléctricos en España ocupa el tercer puesto más bajo de todos los países de la Unión Europea en 2012. Los indicadores de valoración de confianza sobre las comercializadoras y de comparabilidad (de ofertas) son los segundos más bajos en Unión Europea, mientras que la incidencia de problemas y quejas de consumidores son el segundo y terceros más altos, respectivamente.

Teniendo en cuenta que, por una parte, desde la regulación energética europea se pone el foco de atención en la necesidad de analizar el grado de satisfacción de los consumidores con respecto al funcionamiento de los mercados de electricidad y gas, y que, por otra parte, la información actualmente disponible sobre el grado de satisfacción de los consumidores de electricidad y gas en España, revela un nivel muy bajo respecto a otros países del entorno europeo y respecto a otros servicios y productos valorados por el consumidor español, esta Comisión se remite a propuestas regulatorias dirigidas al consumidor, ya remitidas al MIET, relativas a:

– La protección de los derechos de los consumidores
– La mejora del tratamiento de las reclamaciones
– Las medidas relacionadas con la facturación
– Las medidas específicas para fomentar la transparencia y la participación activa de los consumidores en el mercado
– La mejora de la regulación y supervisión de los procesos de cambio de suministrador

7. Otros comentarios a la propuesta de Orden

En relación con los costes de actividades reguladas y otras disposiciones incluidas en la propuesta de Orden, se realizan las siguientes consideraciones

Retribución del transporte

Durante el año 2012 se han modificado, por el Real Decreto-ley 13/2012 y el Real Decreto-ley20/2012, los criterios básicos para la determinación de la retribución del transporte de electricidad, por lo que no resulta de aplicación en su totalidad lo dispuesto en el Real Decreto 2819/1998, de 23 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte y distribución de energía eléctrica y en el Real Decreto 325/2008, de 29 de febrero, por el que se establece la retribución de la actividad de transporte de energía eléctrica para las instalaciones puestas en servicio a partir del 1 de enero de 2008.

En tanto no sean desarrollados estos criterios básicos mediante el real decreto previsto en el artículo 6.3 del Real Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo, los importes correspondientes a la retribución de la actividad de transporte recogidos en la propuesta de Orden que se informa, solo podrán corresponder, como en la misma se señala, a importes provisionales. No obstante, se propone modificar la retribución del transporte considerando los últimos valores macroeconómicos y una vez contrastada con la última información disponible.

La CNE, como ente regulador del sector energético, estaría en disposición de realizar, a lo largo de 2013, incluido el correspondiente trámite de audiencia a las empresas implicadas, una propuesta de real decreto junto a una propuesta de retribución de la actividad para dicho año, que contemple todos los criterios establecidos en los mencionados Reales Decretos-Ley.

Retribución de la actividad de distribución

El Real Decreto-ley 13/2012, ha modificado los criterios básicos para la determinación de la retribución de la distribución de electricidad, por lo que no resulta de aplicación en su totalidad lo dispuesto en el Real Decreto 222/2008, de 15 de febrero, por el que se establece el régimen retributivo de la actividad de distribución de energía eléctrica.
En tanto no sean desarrollados estos criterios básicos mediante el real decreto previsto en el mencionado artículo 5.5 del Real Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo, los importes correspondientes a la retribución de la actividad de distribución recogidos en la propuesta de Orden que se informa, solo podrán corresponder, como en la misma memoria se señala, a importes provisionales.

La CNE como ente regulador del sector energético, y una vez que ha recibido los costes auditados de la actividad a través de sus Circulares 1/2012 y 3/2012, aprobadas el 8 de marzo y el 12 de julio de 2012, respectivamente, y que como consecuencia de la fecha de publicación en el BOE, la información auditada no se recibió hasta el 26 de noviembre de 2012, estaría en disposición de realizar, durante el primer trimestre del año 2013, incluido el correspondiente trámite de audiencia a las empresas implicadas, una propuesta de real decreto junto a una propuesta de retribución de la actividad para dicho año, que contemple todos los criterios establecidos en el mencionado Real Decreto-Ley y respete el principio de estabilidad regulatoria.

Primas del régimen especial

La CNE se pronunció en el informe 2/2012 sobre el sector energético español, acerca de la conveniencia de modificar las actualizaciones de las primas del régimen especial para las instalaciones existentes.

Moratoria nuclear

Se propone aumentar la cuota correspondiente a la Moratoria nuclear, con objeto de evitar la ejecución de los avales del Estado como resultado de activar las condiciones de ingresos mínimos.

Operador del Sistema

Se considera necesario revisar los precios para la recuperación de la retribución del Operador del Sistema, con objeto de ajustarlos a la retribución prevista.

Anualidades para la financiación del déficit

Se propone la actualización de las anualidades para la financiación del déficit de la propuesta de Orden, teniendo en cuenta el impacto de las 29 emisiones de FADE realizadas hasta el 17 de diciembre de 2012.

Desajuste del ejercicio 2012

De acuerdo con la normativa vigente, se considera necesario incorporar en la Orden la previsión del desajuste del ejercicio 2012 junto con los intereses correspondientes.

Metodología para establecer la retribución del Operador del Sistema y el Operador del mercado

Se considera necesario desarrollar una propuesta de metodología por la CNE para el cálculode la retribución del Operador de Sistema y el Operador del Mercado, aspecto señalado en el “Informe sobre el sector energético español”. No obstante, se propone ampliar el plazo establecido en la propuesta de Orden a un año.

Consumidores en régimen transitorio

Según se indicó en el Informe 34/2011 de la CNE sobre el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, con el fin de evitar la ampliación sistemática de los plazos máximos previstos tras los cuales se propone la suspensión del suministro y teniendo en cuenta que el número de consumidores en esta situación ha ido reduciéndose paulatinamente, se considera más operativo la eliminación de plazos máximos y el establecimiento permanente de un precio disuasorio que puedan satisfacer los consumidores que transitoriamente se queden sin contrato. En particular, dicho precio disuasorio se correspondería con la TUR sin discriminación horaria más un 20%, en tanto exista dicha referencia de precio.

En este sentido sería conveniente recordar medidas remitidas al MIET, encaminadas a asegurar la protección de los derechos de los consumidores y fomentar la transparencia y participación activa de los consumidores en el mercado.

Finalmente, debería regularse explícitamente que para el precio establecido en el Artículo 21 de la Orden ITC 1659/2009 (precio disuasorio para clientes sin contrato de suministro en mercado), se considerará el precio de la TUR sin discriminación horaria y sin término de progresividad o, en caso contrario, establecer explícitamente qué precio de TUR sin DH con término de progresividad debe considerarse.

8. Medidas regulatorias

Está Comisión realizó en marzo de 2012, a petición de la Secretaría de Estado de Energía y previa consulta pública, un diagnóstico de la situación económico-financiera del sistema eléctrico español, así como propuestas regulatorias necesarias para su solución, en el Informe sobre el Sector Energético Español (en adelante Informe 2/2012). En consecuencia, se remite a dichas propuestas y a la necesidad de establecer en el futuro una regulación eficiente en la retribución de las actividades y una definición estable de las fuentes de ingresos para financiar los costes de las actividades reguladas.