«Recurrir a la planificación es síntoma de mala regulación»

PREGUNTA.- Existen corrientes que opinan que hay que acabar con el mercado tal y como se entiende actualmente, pretendiendo una reversión hacia el pasado del Marco Legal Estable, como es la retribución por costes reconocidos según tecnologías, debido a que cada una tiene costes diferentes ¿Qué opina Vd. al respecto?

RESPUESTA.- En un mercado de generación liberalizado los agentes toman las decisiones de inversión y asumen los costes de sus errores. Si un generador invierte mucho, se arriesga a perder dinero si el precio de mercado es insuficiente para recuperar su inversión, mientras que si invierte poco, pierde la oportunidad de incrementar sus beneficios si resulta que hay escasez y el precio del mercado es elevado. Además, los generadores responderán a las señales de precio de mercado, esforzándose en incrementar su producción si hay escasez y flexibilizando sus planes de mantenimiento si el precio es distinto del previsto, para conseguir el mínimo coste, en beneficio de los consumidores.

En contraste, en un entorno regulado las decisiones de inversión las toma el regulador pero los costes de los errores en los que éste incurre los pagan los consumidores. Además, si un regulador invierte en exceso, el resultado es un mayor coste de suministro para los consumidores, pero es muy poco probable que se identifique al regulador como el culpable de esos mayores costes sino que se culpará a las empresas por “ganar demasiado”. Por el contrario, si el regulador invierte demasiado poco, y se produce un problema de suministro, es muy probable que se exijan explicaciones al regulador. El resultado es que el regulador tiene incentivos a invertir demasiado, para “cubrirse las espaldas” aunque ello derive en un mayor coste de suministro para los consumidores. Asimismo, en un entorno regulado los generadores se comportarán de acuerdo con la fórmula retributiva, con independencia de las condiciones del suministro, en perjuicio de la seguridad de suministro.

Por lo tanto, en los sistemas regulados como el Marco Legal Estable los consumidores acaban pagando un coste mayor por un suministro de menor calidad. En cualquier caso, entiendo que volver a un esquema de costes reconocidos sería incompatible con el objetivo comunitario de creación de un mercado interior de la energía. Por todo ello, volver a un esquema de retribución por costes reconocidos no es un objetivo ni deseable ni realista.

PREGUNTA.- Por otro lado, también existe una dualidad importante entre el modelo de planificación y el modelo de mercado. El modelo basado en la planificación, tiene como inconveniente que no recoge o infravalora efectos dinámicos de la evolución del mercado y de una realidad económica abierta, que en ocasiones no se acomoda a la planificación con facilidad. Esto afecta a todos los aspectos de la configuración del sistema eléctrico, tanto a la generación, como a la distribución o transporte. ¿Cuál es su posición al respecto?

RESPUESTA.- Si el mercado está correctamente diseñado, no es precisa la intervención del regulador en la planificación de las actividades. Los esfuerzos de los reguladores deben centrarse en mejorar la regulación, más que en dejar que subsista una regulación inadecuada que requiere de intervención.

De hecho, recurrir a la planificación es sintomático de una mala regulación. Cabe recordar, por ejemplo, la experiencia del Reino Unido, donde la planificación de la red nunca ha sido responsabilidad del Gobierno sino de la empresa de transporte. Al principio de la liberalización del mercado, la empresa mantuvo la planificación de la red igual que lo hacía antes y existían restricciones en el transporte muy significativas. Las restricciones se resolvieron cuando se modificó la regulación y se dieron incentivos económicos a la empresa transportista para reducir los costes por restricciones.

Por lo tanto, el objetivo de los reguladores debe ser establecer un sólido esquema de regulación, basado en el respeto de principios reconocidos de buena regulación, y abandonando la intervención directa en la planificación.

PREGUNTA.- ¿Cómo valora que en el mercado ibérico se haya tomado la consideración de operador dominante aquel que tenga una cuota de mercado del 10%?

RESPUESTA.- Utilizar un único indicador para clasificar a un operador como dominante, e imponerle restricciones a su libertad empresarial parece en exceso simplista.

Además, el umbral del 10% no parece basarse en ningún tipo de análisis de la competencia, sino que parece un valor arbitrario más orientado a justificar una intervención sine die que a proteger los intereses de los consumidores. Por ejemplo, si ese criterio se aplicara al mercado británico habría cuatro operadores que serían denominados como “dominantes” en el mercado de producción y seis en el minorista, lo cual no parece razonable. Además, como ya he dicho, el mercado de producción español ha estado generando precios competitivos, en el sentido de similares a los de mercados vecinos, con cuotas de mercado tres veces superiores a ese umbral.

De hecho, la Comisión Europea sugiere que es improbable que haya problemas de competencia si se da cualquiera de las siguientes tres condiciones: (a) si la cuota individual del agente es inferior al 25%, (b) si el índice de concentración HHI se encuentra por debajo de 2000 o (c) si existe evidencia de entrada en el mercado por nuevos agentes. Creo que un conjunto de condiciones como éste hubiera sido más acertado.

Finalmente, adoptar un umbral tan bajo puede resultar contraproducente y perjudicial para los consumidores, ya que se pone una barrera a que nuevos entrantes puedan crecer y exceder esa cuota, quitándosela a los operadores más grandes. De este modo, el resultado es que si se imponen limitaciones a los agentes que tengan una cuota superior al 10% se reducirá la presión competitiva, en perjuicio de los consumidores. Además, si se imponen a los operadores dominantes restricciones a la inversión, el resultado puede ser un mayor precio de mercado y una menor seguridad de suministro.

PREGUNTA.- ¿Cree que la tarifa eléctrica, al mantener unos precios inferiores a los reales, dificulta la creación de una competencia real y efectiva al impedir la entrada de nuevos entrantes en el mercado eléctrico? ¿Cómo valora la existencia de unos déficit tarifarios tan abultados en la tarifa eléctrica? ¿En concreto, como afecta al sector de la comercialización?

RESPUESTA.- Las tarifas actuales adolecen de varios problemas que deben ser resueltos de forma prioritaria.

En primer lugar, las tarifas actuales no son suficientes, en el sentido de que la recaudación que producen no cubre los costes totales de suministro. Este es probablemente el mayor problema, ya que pone en peligro la continuidad del suministro. Políticamente es también el más complicado de resolver, ya que el nivel de las tarifas eléctricas parece haberse convertido en un arma arrojadiza en el terreno político. En otros países las tarifas eléctricas suben un 15% y no pasa nada, del mismo modo que en España tampoco pasa nada cuando se incrementan los precios de otras fuentes de energía, como el del gas o la gasolina, o de otros productos básicos que, paradójicamente, pueden pesar más en las economías domésticas que la electricidad.

En segundo lugar, la tarifa integral no se calcula sobre la base de la suma de la tarifa de acceso más el coste de la energía en el mercado mayorista. Si la tarifa integral se fija demasiado baja, no podrá desarrollarse el mercado libre, ya que la única forma en que un comercializador podrá atraer a un cliente será vendiéndole a pérdida, lo cual evidentemente no es una estrategia sostenible en el tiempo.

En tercer lugar, las tarifas no reflejan los costes marginales de suministro, con lo que el consumo no es eficiente y se favorece el despilfarro, en perjuicio de la eficiencia y de la maximización del bienestar social. Con una mínima parte de los fondos que se destinan a financiar programas de eficiencia energética todos los años se podría financiar un estudio detallado de los costes marginales y del comportamiento de los consumidores para diseñar tarifas que por sí solas dieran señales para un consumo.

Afortunadamente, la CNE está actualmente desarrollando una metodología para el cálculo de tarifas con el objetivo de resolver estos problemas. Sin embargo, sería deseable dar una mayor prioridad a estos problemas y resolverlos cuanto antes.

PREGUNTA.- En materia de tarifa eléctrica, el Gobierno ha cambiado la Ley Eléctrica que databa de 1998, además durante el año 2007, se ha modificado notablemente el escenario sectorial y la regulación del sector, acusando fuertemente el principio de seguridad jurídica y de estabilidad regulatoria. ¿Cómo afecta esto al proceso inversor ligado a la energía?

RESPUESTA.- El Gobierno tiene la potestad de modificar las leyes y la normativa, y estas modificaciones, aunque sean importantes, no inciden en la seguridad jurídica y la estabilidad regulatoria. Lo importante para los inversores es que se respeten los compromisos adquiridos y las “reglas del juego”, evitando especialmente medidas retroactivas, y que no se intervenga en los resultados del mercado simplemente porque “no gusten”.

No obstante, sería deseable que se adoptara formalmente una lista de principios de buena regulación, como ya se hizo en el Reino Unido con la denominada “Better Regulation Task Force”, así como un modelo regulatorio más transparente, con consultas públicas, informes de análisis del impacto de las medidas regulatorias y en el cual todas las decisiones del regulador estuvieran plenamente motivadas. La CNE recientemente ha dado pasos en esta dirección, pero queda aun mucho por hacer. Por ejemplo, tras más de 10 años desde la liberalización del mercado de producción resulta inaudito que siga sin conocerse cual es la metodología, si existe, para la determinación de aspectos tan importantes como el nivel del pago por potencia a los generadores (ahora denominado “incentivo a la inversión”) o para determinar su imputación a los distintos consumidores.

PREGUNTA.- El Gobierno, antes de finalizar la legislatura, para reducir el déficit tarifario ha detraído por Real Decreto Ley el importe de los derechos de emisión, lo que ha causado un fuerte enfrentamiento con el sector eléctrico. ¿Cómo valora esta medida?

RESPUESTA.- La asignación gratuita de derechos de emisión a los generadores no tiene mucho sentido, ya que estos los trasladan a sus ofertas en el mercado de producción valorándolos a su coste de oportunidad -del mismo modo que nadie va a poner en venta una casa a precio cero por el mero hecho de haberla heredado sin tener que pagar por ella. Esta es una respuesta racional de agentes económicos competitivos, que el Gobierno podría haber anticipado, y que es esencial para que el comercio de derechos de emisión contribuya a reducir las emisiones a mínimo coste. Si los generadores no hubieran considerado el valor real de los derechos de emisión en sus ofertas, la producción de centrales contaminantes hubiera sido mayor, en perjuicio del medio ambiente y de la consecución de los compromisos de Kioto.

No obstante, valorar el impacto de la internalización del coste de los derechos de emisión de forma aislada exagera su impacto sobre el precio del mercado. En efecto, es preciso recordar que los nuevos entrantes también reciben derechos de emisión de forma gratuita, por lo que el coste de entrada de estos nuevos generadores no se ha visto afectado. Dado que el precio del mercado tiende siempre hacia el coste de entrada, el comercio de derechos de emisión tenderá a tener un impacto nulo sobre el precio de la electricidad producida. Esto no quiere decir que el comportamiento del precio de los derechos no tenga impacto sobre el precio del mercado eléctrico, sino solamente que dicho impacto será compensado por una mayor entrada de centrales de generación.

Finalmente, la detracción de los derechos de emisión es sin duda una medida discriminatoria en contra del sector eléctrico, ya que no se aplica a otros sectores en los cuales se ha producido el mismo efecto en mayor o menor medida. Esto puede traducirse en una percepción de mayor riesgo regulatorio en el sector eléctrico, lo cual tendrá como efecto una menor inversión y un mayor coste de suministro, todo ello en perjuicio de los consumidores.

PREGUNTA.- Finalmente, ¿cuales considera que deben ser las prioridades del nuevo gobierno en el ámbito energético?

RESPUESTA.- Aunque se ha avanzado mucho en los diez últimos años, todavía queda mucho por hacer. Sin embargo, existen dos cuestiones especialmente importantes. La primera es la eliminación del déficit tarifario, incrementando las distintas tarifas y trasladando costes que actualmente se recuperan por medio de las tarifas, pero que no están relacionadas con el consumo de electricidad, a otras formas de financiación. La segunda es la eliminación de las tarifas integrales, manteniendo solamente precios máximos para los consumidores domésticos, de modo que la comercialización y los mercados a plazo puedan desarrollarse y que los consumidores podamos beneficiarnos por fin de las ventajas de la liberalización, como ya ha ocurrido en otros mercados.