El Consejo de Estado dice que las autonomías «no pueden prohibir» el fracking de forma absoluta

La Abogacía del Estado consideró «arbitraria y desproporcionada» la prohibición absoluta del fracking (que consiste en la generación de fisuras múltiples en la roca mediante la inyección de agua, arena y aditivos químicos a grandes presiones para facilitar el paso del gas y su extracción) instaurada en Cantabria a través de la ley impugnada por el Gobierno central y advirtió que la extensión de esta iniciativa a otras regiones (la última en sumarse a la prohibición ha sido Cataluña) «puede suponer una seria limitación de la explotación» de recursos energéticos «estratégicos para el interés general en un marco de histórica dependencia del exterior de este sector esencial».

La ley que prohíbe el uso de la fractura hidráulica para la investigación y extracción de gas de esquisto (no convencional) en Cantabria, que se encuentra suspendida tras la admisión a trámite del recurso del Estado, se sustenta en las competencias de la comunidad autónoma en materia de medio ambiente y ordenación del territorio y urbanismo.

El informe del Consejo de Estado señaló que esa prohibición absoluta comporta «no sólo una invasión competencial y una alteración del ordenamiento básico minero, sino también un vaciamiento de las competencias estatales», lo que convierte a la ley cántabra en «inconstitucional por extralimitación competencial».

Pero además, subrayó que la reforma posterior de la Ley de Hidrocarburos, de octubre de 2013 (la ley antifracking de Cantabria es de abril), conlleva «motivos adicionales sobrevenidos de inconstitucionalidad», al incluir la fractura hidráulica en la legislación básica. Paralelamente se incorporó la obligación de someter este tipo de proyectos a evaluación de impacto ambiental.

Al respecto, la Abogacía del Estado señaló que la ley que prohíbe el fracking en Cantabria «era inconstitucional en el momento que se aprobó» porque «contradice la normativa estatal», pero admitió que los supuestos de «inconstitucionalidad» adquieren «más contundencia y claridad» después de las reformas aprobadas en octubre (a través de una disposición final en la Ley para la garantía del suministro e incremento de la competencia en los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares).

«No puede admitirse que la Comunidad Autónoma establezca prohibiciones desproporcionadas de una técnica minera que pueden dar lugar a la privación de recursos energéticos estratégicos para el interés general», subrayó el abogado del Estado, que consideró que la extensión de la prohibición del fracking a otras comunidades autónomas «puede suponer una serie limitación de la explotación de estos recursos, lo que acredita la incidencia de estas medidas sobre la ordenación general de la economía».

Y es que tras la aprobación de la ley cántabra, posteriormente prohibieron el fracking en sus territorios a través de una ley sustantiva La Rioja (junio de 2013) y Navarra (octubre de 2013). Cataluña se acaba de sumar a la prohibición pero no con una ley específica, sino a través de la Ley de Acompañamiento de los Presupuestos. En el lado opuesto, rechazaron la prohibición absoluta el País Vasco y la Comunidad Valenciana.

En conclusión, el abogado del Estado subrayó que la ley cántabra prohíbe la utilización de una técnica minera de manera «absoluta» y «con independencia de los intereses ambientales que puedan verse afectados en cada caso, sin ponderar en absoluto los restantes intereses implicados y de manera desproporcionada», añadió.

Se apoya para ello en el informe del Consejo de Estado, que aludió a jurisprudencia del Tribunal Constitucional según la cual «no pueden sustraerse a la riqueza del país recursos económicos que el Estado considere de interés general, aduciendo otras finalidades como la protección del medio ambiente».

Esa jurisprudencia también estableció que «se pueden imponer requisitos y cargas para el otorgamiento de autorizaciones y concesiones, siempre que no alteren el ordenamiento básico minero, sean razonables, proporcionados al fin propuesto y no quebranten el principio de solidaridad». Además, el Consejo de Estado señaló que la ley cántabra no especifica si la prohibición del fracking se limita a los permisos concedidos por la comunidad autónoma o se extiende también a los expedidos por el Estado.

El abogado del Estado señaló que la prohibición absoluta del francking «no parece que sea precisa» para preservar los intereses ambientales que invoca Cantabria en su ley cuando la propia normativa básica exige la evaluación de impacto ambiental previa a la aprobación del proyecto, «que es además revisable en vía jurisdiccional, dado que la evaluación de impacto ambiental ha de partir de las normas adicionales de protección ambiental de la comunidad autónoma».

Apoyándose en las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio y urbanismo, la ley cántabra tipificó como infracción urbanística el incumplimiento de la prohibición del fracking por implicar «un uso del suelo prohibido». Tras el recurso del Estado y la suspensión de la ley, el Gobierno de Cantabria se agarró a ese mismo argumento para anular el único permiso de investigación de ámbito regional, el Arquetu, concedido por el anterior Gobierno.

Sin embargo, el abogado del Estado estimó que el apoyo de la ley antifracking en esas competencias es «puramente formal» y que «se está estableciendo una prohibición del uso del suelo justificada en un título competencial improcedente».

En este sentido, destacó el carácter prevalente de las competencias estatales del territorio, y añadió que las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio y urbanismo «en ningún caso» facultan a Cantabria para prohibir, «además con carácter general y previo», la realización de unas actividades «con proyección territorial en contra de la normativa estatal».

El Consejo de Estado se remitió al propio Estatuto de Autonomía, que reconoce la competencia exclusiva de Cantabria en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda e industria «sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés militar y las normas relacionadas con industrias que estén sujetas a la legislación de minas, hidrocarburos y energía nuclear».

Industria no ve «factible» perforar con fracking «antes de dos años»

Por su parte, el Ministerio de Industria subrayó que todos los permisos de investigación de gas no convencional otorgados en España se encuentran en una fase «preliminar» de tramitación, por lo que «no parece factible» la perforación de ningún sondeo con fractura hidráulica «antes de dos años».

El departamento de José Manuel Soria destacó el «potencial» de la cuenca vasco-cantábrica en recursos de gas no convencional, aunque al mismo tiempo reconoció que «todavía hay mucha incertidumbre» en cuanto al volumen de reservas de hidrocarburos no convencionales en España.

Estas reflexiones forman parte de un informe emitido por la Dirección General de Política Energética y Minas el pasado 20 de enero, con motivo del recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de Mariano Rajoy contra la Ley que prohíbe el fracking en Cantabria.

El Ministerio de Industria concedió en Cantabria cinco permisos de investigación que afectan también a otras provincias limítrofes: Luena, Bezana, Bigüenzo, Angosto-1 y Usapal. El departamento de Soria admitió que el gas no convencional es fuente de un «intenso debate social» en España, sobre todo en la cuenca vasco-cantábrica, donde los proyectos «son más visibles».

Al tiempo, destacó que cualquier explotación comercial derivada de los permisos en tramitación «debe considerarse a largo plazo, habida cuenta del tiempo de desarrollo de los proyectos de investigación y explotación de hidrocarburos y los trabajos previos necesarios para su concreción».

En el informe se señaló que los hidrocarburos no convencionales despiertan «un notable interés por su contribución al autoabastecimiento energético de los países que los explotan y por el desarrollo económico que implican (empleo e inversiones)».

Sin embargo, reconoció que su explotación preocupa a la sociedad por el «impacto ambiental que se atribuye» a la técnica utilizada para su aprovechamiento, fundamentalmente relacionado con la contaminación de acuíferos por el uso de aditivos químicos, la utilización intensiva del suelo y el empleo de grandes volúmenes de agua.

Tras analizar uno a uno sus impactos medioambientales, Industria concluyó que esta técnica, «como cualquier actividad industrial, implica unos riesgos específicos muy significativos que deben ser gestionados adecuadamente». En ese sentido, señaló que «existe la tecnología necesaria para minimizar los riesgos», y que «es necesario garantizar que la industria actúa responsablemente conforme a las mejores prácticas, lo cual sólo puede lograrse mediante una regulación estricta«.

Sobre el uso de aditivos químicos señaló que representan el 0,5% del fluido de perforación y que son «ampliamente utilizados en otras industrias, se encuentran en muchos productos para el hogar y no presentan una elevada toxicidad». El agua que retorna una vez fracturado el sondeo no es apta para su vertido directo.

El riesgo de contaminación de acuíferos por posibles filtraciones del fluido de perforación es según Industria la preocupación «más importante y ampliamente difundida entre la sociedad y, sin embargo, la menos relevante según la Agencia Internacional de la Energía». Industria enumeró en su informe las alternativas para la gestión del agua de retorno y para evitar el riesgo de contaminación.

Aunque el fracking requiere un volumen de agua «muy considerable», del orden de los 20.000 metros cúbicos por sondeo, el Ministerio destacó que la industria agrícola emplea entre 80 y 12.000 veces más agua y la del carbón entre dos y cuatro veces más por unidad de energía producida. Añadió que una parte importante del agua inyectada se recupera y puede ser empleado en las siguientes fracturaciones, y subrayó que «es necesario garantizar una política de gestión del agua estricta y responsable».

Sobre la utilización intensiva del suelo, Industria afirmó que tras aproximadamente un año y medio de intensa actividad de perforación, «lo único que queda es el cabezal de pozo que perturba el mínimo el escenario natural». Por otro lado, señaló que la fractura hidráulica produce movimientos sísmicos que «habitualmente son demasiado pequeños siquiera como para ser percibidos», y aludió a un estudio de expertos independientes que recomienda la realización de estudios de sismicidad de base de la región antes de comenzar con cualquier actividad.

En el lado de las ventajas, se destacaron los beneficios económicos derivados de las inversiones asociadas a los proyectos de fracking, «inversiones en infraestructuras, creación de empleo e ingresos públicos derivados de las tasas y cánones». Industria puso como ejemplo Estados Unidos, donde las fuentes no convencionales de gas pasaron en menos de dos décadas de ser marginales a producir aproximadamente el 60% del gas, haciendo que el país esté pasando «de ser importador neto a ser autosuficiente y un potencial exportador».

Ello tuvo un impacto «radical» en el precio del gas natural, que es «inferior en un 70% al precio pagado en Europa». No obstante, el gas no convencional también genera polémica en EEUU, donde en algunos estados se puso freno a los permisos hasta que se concluya el estudio de los impactos asociados.

El informe recordó que tampoco hay una postura «unánime» en Europa, donde coexisten países que prohibieron el fracking o establecieron una moratoria, como Francia, junto con otros claramente favorables a su desarrollo, como Reino Unido o Polonia.

En España, «hay mucha incertidumbre» tanto sobre el volumen de reservas de hidrocarburos no convencionales como sobre su posible recuperación del subsuelo y su viabilidad económica. El departamento de Soria señaló que el desarrollo de los recursos no convencionales de gas natural «no parece suficiente» para que España sea autosuficiente desde el punto de vista energético, si bien «puede contribuir notablemente a aliviar la balanza energética e incrementar la seguridad de suministro, reduciendo la dependencia de otros países».

Al mismo tiempo, reconoció que «la falta de experiencia en Europa», su mayor densidad demográfica en relación con EEUU y la complejidad normativa se traducen en un mayor coste de producción, y «no parece esperable» un descenso del precio del gas «tan radical» como en Estados Unidos, sino más bien «una contención del precio o un ligero descenso».

Industria añadió que desde el Gobierno central se trató de «dar respuesta» a la «intensa presión y preocupación social» en torno a la fractura hidráulica incluyendo en la normativa básica la exigencia de someter los proyectos a evaluación de impacto ambiental.

Como conclusión, la Dirección General de Política Energética y Minas consideró «justificado» permitir el desarrollo de este tipo de proyectos «dada la importancia estratégica del suministro energético, tanto a nivel nacional en términos de seguridad de suministro y de balanza de pagos, como a nivel regional y local, por su potencial para generar actividad económica complementaria y compatible con el tejido existente», siempre que «se garantice el estricto cumplimiento de las medidas de seguridad y protección medioambiental vigentes».

Por todo ello, no aprecia «razones técnicas objetivas» que justifiquen una prohibición «general a priori» del fracking como la establecida por Cantabria en la ley que el Estado recurrió ante el Tribunal Constitucional. Una prohibición que posteriormente también aprobaron otras regiones como La Rioja, Navarra y Cataluña.