Reflexiones y apuntes entre líneas

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Del comienzo del curso energético se sugieren distintos apuntes y elementos derivados. Resulta evidente que las empresas del sector valoran positivamente que la Ley de Cambio Climático y Transición Energética sea precisamente eso, una ley, alcanzando el máximo rango legal y proporcionando mayor seguridad jurídica, con el añadido de que para su elaboración se consiga el necesario consenso de una norma tan importante para el futuro del modelo energético español.

Cabe esperar que los goznes que articulan su proceso de elaboración, la definición de los escenarios, así como las medidas correlacionadas y adyacentes sean coherentes, alineados y coordinados, incluyendo en este mecanismo a la Comisión de Expertos. Precisamente la apertura del proceso de participación para la regulación del cierre de centrales es un síntoma de fuga del engranaje puesto en marcha por el propio Gobierno, una regulación por tanto que debería ser reconducida e incardinada a los trabajos de estos expertos, algo que además debería percibirse con claridad para que la labor de esta Comisión no quede en papel mojado a las primeras de cambio.

Por otra parte, el Gobierno asegura que considera importante mantener la energía nuclear en el mix de generación en la medida que contribuye al cumplimiento de los objetivos de emisiones. Esta afirmación debería conducir a una revisión del modelo de fiscalidad que recae sobre esta tecnología, convertida en un objeto tributario en sí mismo en nuestro país. Fiscalidad que debe ser revisada en el conjunto de un modelo de fiscalidad verde, coherente con los objetivos de la política energética y medioambiental, más allá de los criterios recaudadores, y con la necesaria contribución de otros sectores como el transporte. Las recientes recomendaciones de la Comisión Europea sobre el modelo de fiscalidad verde español definen el espacio de carencias y mejoras necesarias.

Por otro lado, empieza a existir un cierto disenso en el proceso compulsivo de lanzamiento de subastas de potencia renovable que ha determinado dos subastas en tres meses y 8.000 MW incorporados para cumplir los objetivos de la Unión Europea ante el parón de estos últimos años. Las críticas al mismo han hecho mella incluso en la propia Administración energética, que reconoce que el procedimiento no habría sido el mejor.

Finalmente, en lo que se refiere a la política del Ministerio de Energía, empieza a evidenciar fatiga de materiales el afán de dotarse de espacios de discrecionalidad (para promover subastas inesperadas de potencia renovable sin un modelo de planificación, para tratar de impedir el cierre de centrales, para aplicar los superávit contables a la política tarifaria) o para autopermitirse fórmulas indulgentes con la inseguridad jurídica o a la retroactividad retributiva, con justificaciones tan espurias como la escasa interconexión energética con Europa, el nuevo mantra ministerial.

Este debate necesariamente se va a hacer cada vez más sofisticado y menos maniqueo. La necesidad de confianza (seguridad jurídica) y de previsión van a requerir otra forma y de otras formas en la regulación del sector. Los procesos abiertos en el ámbito europeo (Parlamento, Comisión Europea y Dirección General de Competencia) van a ser escenarios a tener muy en cuenta en todo este proceso.

La consulta pública para el cierre de las centrales

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El Ministerio de Energía tiene abierta hasta el día 15 una consulta pública (conforme a lo que establece el procedimiento de elaboración regulatoria español) dirigida a una eventual y futura regulación del procedimiento de cierre de las centrales eléctricas. La consulta pregunta a los que quieran personarse si ¿Considera oportuno mantener operativa una central por motivos de seguridad del suministro, cambio climático e impacto en el precio? y ¿Qué procedimiento debería seguirse en el supuesto de que el titular solicite el cierre de una central que es necesaria para el sistema?

Dado que la legislación española ya prevé los mecanismos para el cierre de centrales, la principal cuestión global que se deriva de la pretensión de establecer una regulación expresa para fijar límites a la salida de instalaciones en un mercado de generación liberalizado como el español es conocer la motivación del Ministerio para forzar a que exista esta regulación y someter a pública demagogia las propias directrices de la Unión Europea, fijadas en el cuarto paquete legislativo, sobre la participación de operadores en las actividades liberalizadas. El hecho de que se haya planteado el cierre de algunas plantas y retirar potencia del sistema seguramente ha sido determinante para que el Ejecutivo acuda a la regulación.

El Ministerio de Energía de la Administración Rajoy sigue con una política basada en la búsqueda de espacios de discrecionalidad. Discrecionalidad que se instrumenta de muchas formas: desde convocando subastas de nueva potencia renovable ad libitum y con letra pequeña para ir distribuyendo potencia (equilibrando agravios), pasando por arañar las finalidades de los excedentes de liquidación según convenga electoralmente, realizar intervenciones tarifarías para determinados ámbitos geográficos, hasta buscar dotarse de fórmulas para sortear las legítimas peticiones de cierre y/o hibernación de centrales que se suceden por sus titulares a la vista de su inviabilidad económica.

Esta discrecionalidad también le permite no definir los escenarios de la denominada y todavía vaporosa transición energética en el caso español, término que es un significante vacío de comunicación política, en donde confluyen el impulso a la Ley de Cambio Climático con la creación del Comité de Expertos para su definición.  Escenarios que, con una importante sobrecapacidad en la generación (otro de los mantras de esta Administración, agudizado con el pase de Nadal a ministro), deberían determinar en cada momento el mix de generación, las fórmulas de mercado mayorista resultantes, el procedimiento de despacho y los mecanismos de retribución de cada tecnología según su papel.

Por eso, el Ministerio busca apelar a fórmulas inespecíficas e inconcretas que le permitan actuar de forma discrecional en cada momento sin la necesidad de definir una política energética, sin organizar y hacer coherente una política de fiscalidad verde energética más allá del actual esperpento regulatorio, sin explicitar una política medioambiental más allá de la retórica (y que concierna a todos los sectores)  y, lógicamente, sin basarse en el modelo de gobernanza empresarial según se trate de las actividades liberalizadas o reguladas en cada caso.

Por eso Energía apela en esta consulta, emocionalmente, al cambio climático (sin abordar el proceso de descarbonización y el futuro de las térmicas), a la seguridad de suministro (con un nivel de sobrecapacidad como el existente) o al precio; ahí sí que está la madre del cordero de todas las justificaciones del Ministerio, la utilización de los precios de la energía como argumento electoral a toda costa. Eso sí, sin liberalización completa y sin detraer de la tarifa las cuestiones no relacionadas con el suministro, con una política de sobrecapacidad inducida que mantenga a todas las tecnologías subyugadas y enfrentadas por no perder su hueco.

En consecuencia, de una cuestión global como es la motivación del Ejecutivo para intentar promulgar esta norma se derivan otras muchas más: ¿Qué papel tiene la normativa comunitaria y, en consecuencia, la Dirección General de Competencia de la Unión Europea en los límites, barreras o prohibiciones de salida del mercado, en su intervención ya sea vía instrumentación legal o de facto? ¿Se coordinará la iniciativa regulatoria con el calendario de elaboración normativa para la futura Ley y los trabajos de la Comisión de Expertos? ¿Cuáles son los aspectos colaterales (mercado, pool, tecnologías, escenarios) de dicho proceso? ¿Se respetarán el carácter liberalizado con todas sus consecuencias de la actividad de generación?

¿Qué mejor que una consulta aparentemente beatífica  sobre una regulación para exonerar de responsabilidad la ausencia de una política energética y legitimar una posible intervención a los mercados? Ya estamos otra vez con la melé.

Garoña: de la necesidad política, virtud

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La comunicación de la decisión de no renovar la autorización de la central de Santa María de Garoña (Burgos) abocándola a su cierre definitivo, ha sido un pleno ejercicio de comunicación y gestión política por parte del gobierno Rajoy ejecutado por el empeñoso Ministro de Energía, Álvaro Nadal que ha tratado de realizar una cuadratura del círculo, para hacer de la necesidad, virtud.
 
El empeñoso Ministro de Energía ha buscado al comunicar esta decisión achacar el cierre a las empresas (por su reclamación en torno a los impuestos nucleares y sus consecuencias para la vialidad de las plantas españolas) y a la presión política contra la energía nuclear, con el fin de evitar que el promotor del cierre, el PSOE de José Luis Rodríguez Zapatero una mañana de domingo soleado de primavera en la Fundación Jaime Vera, se atribuyera la caída de la central. Por tanto, un titular alimenticio de los populares centrado en los réditos inmediatos de la política tacticista española sería que Nadal le agua el triunfo del cierre de la central de Garoña a Cristina Narbona, actual presidenta de los socialistas. 
 
De hecho, determinados elementos de la comunicación política coinciden en la argumentación, como por ejemplo, que era una central relativamente pequeña por su capacidad de generación, 460 MW. Y también por eso se entiende que el ministro exhiba sin ambages un mohín de repudio al comunicar la decisión: un muy a mi pesar. 
 
Lo que pasa es que no se queda ahí y eso impediría ver la clave de bóveda de la decisión, que ha complicado que el Ministro se empleara a fondo en esta cuestión a pesar de su búsqueda a toda costa de sobrecapacidad en el sistema eléctrico que, sin política energética, dispara la interacción entre tecnologías e intereses.  En realidad, tal y como se venían desarrollando el devenir episódico de los hechos y decisiones en torno a Santa María de Garoña, era difícil alinear el acatamiento a un mandato casi  general en el Congreso, promoviendo el cierre de la central burgalesa con el severo requerimiento del socio in péctore del ejecutivo, el PNV (que no es pronuclear, ni antinuclear, sino todo lo contrario, pero quiere la nuclear lejos de los territorios vasco-navarros) en esta legislatura agónica bajo la apariencia de tranquilidad. Este sí es el elemento de decantación de la decisión que había marcado a la central, el motivo por el que el pulgar marcó el suelo a la central del valle de Tobalina, aunque suponga un enfrentamiento más agrio de lo previsto con los “propios” de la Junta de Castilla y León. 
 
Pero el Ministerio de Energía, se mueve en el marco del coyunturalismo y en un modelo orientado a la búsqueda de sobrecapacidad aunque resulte de muy difícil gestión en el futuro. ¿Quiere decirse que esta decisión podría atisbar una definición o una concreción de un modelo de futura de política energética para nuestro país? No. Como tampoco lo es el hecho de que se hayan promovido las tres últimas subastas de potencia renovable. Se trata de una decisión que no pretende crear un precedente y, por tanto, todas las atribuciones del ”éxito” de este cierre no tienen motivos para la autocomplacencia. 
 
La cuestión concreta de Garoña, la prolongación de la operación del parque nuclear (recordemos que es una tecnología libre de emisiones de carbono)  y que, por otra parte, proporciona pingües ingresos fiscales al Gobierno o las propuestas de los operadores del cierre de las centrales de carbón en esa búsqueda de sobrecapacidad, entre otros temas abiertos, han hecho emerger el carácter intervencionista, a fuer de liberal del ministro, advirtiendo que el Ejecutivo se podría reservar la capacidad de intervención para que las empresas estén al servicio de la acción del ejecutivo y sus decisiones, además de contemplar la energía como un necesario objeto (tributario) del deseo. 
 
Termina así un episódico devenir, incluyendo la actuación del presidente del CSN, Fernando Marti, que puede resultar engañoso desde el punto de vista de las conclusiones que puede arrojar su desenlace. Ahora comienza un proceso de desmantelamiento de la central, ejecutado por ENRESA que durará más de tres años y que costará 345 millones de euros. La Junta de Castilla y León estudia un impuesto al propio desmantelamiento, dado que cualquier evento relacionado con la energía (pasado, presente o futuro) puede ser objeto tributario y puede prolongar la oposición castellano leonesa al cierre con el consiguiente enfrentamiento abierto con el Ejecutivo de Rajoy. ¿No habrá paz nunca alrededor de Garoña?

La cara oculta de las subastas

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Se ha celebrado la tercera subasta de potencia renovable en un corto período de tiempo. Subastas que han introducido una cierta sensación de aceleración artificial en el sector renovable español, lo que podría llamar a equívoco a cualquier observador externo. El resultado, como se conoce, es una adjudicación de 3.909 MW de nueva potencia fotovoltaica y 1.128 MW eólicos. Hasta aquí, se cumplen las previsiones de esta nueva subasta de suelo móvil retributivo. Más allá de lo publicado, el envés de la trama, la cara oculta de estas subastas merece una atención más contextualizada.

Es de reconocer la utilidad de la combinación de subastas sucesivas para el propio tacticismo del Ministerio de Energía. En primer lugar, muestra de forma repentina una posición ferviente en pos de las energías renovables, urgidos como estamos a la vez por el cumplimiento de los objetivos españoles para 2020 tras el parón de la primera legislatura prolongada de Mariano Rajoy y de los efectos la reforma eléctrica. Eso, y la situación de los proyectos resultantes de la primera subasta, ha inducido a la técnica del más madera para que los proyectos, por acumulación, vayan entrando en funcionamiento. En todo caso, adjudicar nueva potencia renovable era ya algo obligado, con lo que el Ejecutivo ha hecho de la necesidad, virtud.

En segundo lugar, de forma no menos sibilina, el Ministerio busca un elemento justificativo para promover un recorte adicional de la rentabilidad razonable a partir de 2020, lo que ya se ha expresado como voluntad inquebrantable en círculos públicos y privados. Sería ejecutar otro tajo para volver a una nueva espiral de inseguridad jurídica, arbitrajes y conflictos jurisdiccionales. Esquemáticamente, esta construcción argumental se resume así: Si convocamos subastas y su resultado es que la retribución es a mercado puro y duro, sin incentivos: ¿Qué necesidad hay de retribuir la potencia instalada en el pasado, aunque ya hayamos realizado un recorte hasta el 7,39%? Por tanto, hasta el cero incentivos todavía es posible aplicar una segunda ronda de pasar el cepillo.

En tercer lugar, no menos importante, el Gobierno se aprovecha de la encarnizada lucha entre tecnologías por la nueva potencia. Así se contextualiza el hecho de cebar la bomba de la confrontación intertecnologías de forma que el resultado de las primeras subastas fue predominantemente eólica y esta última fotovoltaica, lo que permite presentarse al Ejecutivo de una forma salomónica y calculadamente equidistante, mientras la artillería retórica se entrecruza. Pero es más, en este contexto de sobrecapacidad, esta confrontación se extiende al resto de tecnologías, que el Ejecutivo quiere mantener pese a los propios titulares de las instalaciones, dado que todos tienen incentivos a que de una u otra forma se trate de retirar potencia, por motivos ideológicos, medioambientales o económicos.

Empresarialmente, su resultado ha supuesto la irrupción con fuerza en el sector renovable de Forestalia con la nueva potencia adjudicada enlas tres subastas y, por orden de magnitud,tanto de Enel Green Power (Endesa) y de Gas Natural Fenosa, reforzando su mix de generación renovable, así como en esta última subasta de los grupos ACS y el grupo X-Elio.

Finalmente, estas rondas de subastas no han quedado exentas de cuestionamientos y polémicas por varios motivos. La complejidad de las mismas, que requirió que el propio Ministro advirtiera a los posibles pequeños concurrentes, después del florecimiento de los operadores maverick, sobre el margen de riesgo regulatorio que el Gobierno se da a sí mismo, para que se hicieran a la idea de la discrecionalidad regulatoria a la que se pueden exponer. Para esa discrecionalidad el Gobierno prefiere un sector empresarializado en lugar de afrontar un escenario de agitación como la ocurrida en el pasado con los pequeños productores fotovoltaicos, además de evitarse los riesgos existentes de que los proyectos no llegasen a entrar en funcionamiento por falta de músculo financiero.

También abonó la polémica la estrambótica falta de neutralidad de cada subasta como evidencian los resultados extremos y maniqueos de cada una. Y, finalmente, la propia controversia que se ha transparentado allende nuestras fronteras en referencia a los “retrasos” y ausencias en la (in)comunicación y notificación de las subastas a la Dirección General de Competencia de la Comisión Europea. Atentos.

Las subastas de suelo móvil

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El espacio entre subasta y subasta de nueva potencia renovable ha amplificado los cuestionamientos de las dos anteriores, en la medida en que ha incidido en la complejidad de la misma y, en consecuencia, en la dificultad de los operadores para su entendimiento; todo ello aderezado por la fórmula española de transición energética pendiente de definición, de la resolución de pleitos y de los arbitrajes abiertos en las instancias internacionales en materia renovable y las amenazas a la seguridad jurídica.

El primero es el anuncio de la tercera subasta de potencia renovable realizado por el propio Mariano Rajoy de forma inmediatamente posterior a la celebración de la segunda, lo que pilló por sorpresa a propios y extraños y, principalmente, a los mismos adjudicatarios de la potencia recién subastada con menos de una semana de antelación. Un anuncio que venía a uncir la necesidad de cumplir con los objetivos de generación y potencia renovable que España tenía, con la comunicación política añadida. El departamento de Energía busca la forma de multiplexar la potencia adjudicada por si fallan los calendarios de puesta en funcionamiento de la misma.

En segundo lugar, y casi en paralelo, las revelaciones y propias declaraciones del ministro de Energía, anunciando la revisión de los criterios de cálculo respecto de la rentabilidad razonable de las instalaciones de régimen especial. Unos criterios instaurados en la reforma eléctrica de 2013 y que, en aplicación directa y virtual de la rebaja del bono español, confirma la comprensión del Ministerio de la rentabilidad en las subastas como “suelo móvil” variable. Interpretación que ha causado un fuerte malestar en los titulares de las instalaciones actuales, además de apuntalar la decisión de los operadores eólicos que deciden no participar en el mercado español por su inseguridad jurídica y su incertidumbre.

Una advertencia, la de Nadal, acompañada además de una admonición hacia las empresas de menor tamaño y a otros operadores maverick, ahuyentándoles en lo que se refiere a la participación en las subastas por su propia complejidad, para que no se vieran atrapados en una posible reducción retributiva, además de las dudas existentes respecto a la viabilidad de la ejecución de los proyectos resultantes. El hecho es que el sector se empieza a apuntar a la tendencia de los contratos bilaterales de suministro frente a la inestabilidad de las subastas.

Por su lado, el ministro que busca sobre todo tener las manos libres para hacer y deshacer, sin aceptar restricciones del marco jurídico, económico, presupuestario, europeo o de la inversión y, a la vez, sin consecuencias derivadas de los grados de libertad de la discrecionalidad en la acción política. Sin embargo, desde instancias europeas se tiene en observación la deriva de la regulación renovable española.

Por otra parte, pese al discurso teórico de comunicación política de neutralidad tecnológica, las condiciones de diseño de cada subasta apuntan o se orientan hacia tecnologías diferentes. Eso le permite al Ministerio conseguir que permanezca viva la lucha entre tecnologías, cuya división tanto éxito ha traído en el pasado a sus responsables para alejar el foco, de forma que, a la vista del corto espacio de tiempo en que se producen estas subastas, la única forma de influir en la mediática es la proliferación de invectivas intertecnológicas. Todo apunta a que esta subasta abrirá la mano con la fotovoltaica, lo cual proporcionará coartada al propio Ejecutivo y dejará sin argumentos a los teóricos de la conspiranoia de los grandes operadores.

En suma, que estamos ante el resultado de una subasta más: de suelo móvil, de calidad de marco regulador, de regulación a la española. Veremos.

La subasta de la discordia

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La historia reciente de las subastas en España en el ámbito de la energía viene precedida de una polémica más o menos intensa, dependiendo del asunto que se subaste. En algún caso tiene que ver con la forma en que se estableció el modelo de subasta; por errores de diseño que, además, se combinaron con la falta de perspectiva económica de la implantación de sistemas más abiertos y transparentes, que atraerían a más agentes inesperados.

Por ejemplo, en las subastas de interrumpibilidad (la subasta en la que grandes consumidores pujan a cambio de un incentivo a cambio de garantizar su disponibilidad a desconectarse de la red en un momento que el operador del sistema lo requiera), la forma en que se articularon derivó en que muchos operadores que anteriormente no eran los usuarios de los mecanismos precedentes (garantía de potencia) fueran los adjudicatarios, expulsando a operadores que habitualmente eran quienes tenían las tarifas integrales. Ello provocó que el Ministerio acabara ampliando y repitiendo las subastas a la vista de que los inicialmente no adjudicatarios de la capacidad amenazaban con cerrar sus instalaciones. Todo ello, pese a su escasa utilización y a la capacidad instalada excedentaria.

Por otra parte, cuando se subastó por primera vez potencia renovable (eólica más biomasa), hace más de un año, ocurrió algo parecido. Aparecieron operadores que se podrían denominar outsider y empresas con poca o nula experiencia en la operación e instalación renovable, que ganaron la potencia que se ofertaba. Tanto es así que, de los proyectos que ganaron la puja, hoy no está disponible ninguno, ni lo que se denominaba en lenguaje castizo de inauguración, la primera piedra y, además, hay una fuerte polémica por la ejecución de las garantías.

Como previo a esta subasta, el objetivo del Ejecutivo con las mismas es llegar a 2020 con un nivel de cumplimiento más o menos aceptable de los objetivos de potencia y producción renovable que se habían interrumpido tras la reforma eléctrica, sucesiva al desmadre de las primas. Ahora hay una cierta prisa, y a la vez contención, dado que el Ejecutivo también ha tenido presiones para ir más allá de cara a la «transición energética».

Esta subasta también empezó con una fuerte polémica alrededor del concepto de «neutralidad tecnológica», que siendo explícitos significa que la tecnología que puje por menos incentivo (solar, fotovoltaica, eólica, biomasa, etc…) se lleva la nueva potencia renovable a instalar. Los tramos de oferta se ordenarán de menor a mayor valor del cociente entre la retribución a la inversión y el número de horas estándares de funcionamiento, con 2.367 horas anuales en la fotovoltaica y 3.000 en la eólica. Por otro lado, el sistema de desempate (por horas de funcionamiento anual) y la limitación del suelo de las ofertas conllevó que el sector fotovoltaico cuestionara la neutralidad de la misma, acudiendo desde UNEF incluso al Supremo.

Por otra parte, otra cuestión muy criticada de esta subasta tiene que ver con los elementos de inseguridad jurídica que anidan en ellas con las salvaguardas y márgenes de discrecionalidad que el Ejecutivo se ha fijado. Inicialmente se subastan 2.000 MW en paquetes de 100 MW y la posibilidad de ampliar la oferta de potencia en otros 1000 MW es una cuestión abierta que cambia las circunstancias de la puja, incluso en el mismo día. Luego está la revisión retributiva cada seis años. En suma, estas subastas han vuelto a conseguir un excipiente en el que el Ministerio se mueve como pez en el agua: la suspicacia entre las distintas tecnologías. Así, la polémica sobre las subastas también es renovable.

No es país para órganos reguladores independientes

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Las alegaciones del Ministerio de Energía en torno a las objeciones de la Comisión Europea a los órganos reguladores españoles y sus competencias es sólo un episodio más en la historia episódica de los órganos reguladoresy de la displicencia que desde el poder ejecutivo se viene ejerciendo. Bien es cierto que, por su propio comportamiento, nunca defraudan.

Su comportamiento en las operaciones corporativas del sector; el atrabiliario final a la proliferación de órganos reguladores y nombramientos, que caracterizó las postrimerías de la última etapa de la legislatura Zapatero; el proceso de destrucción y voladura de los mismos resultando un macroorganismo cauterizado con un enfrentamiento en su cúpula para finalmente devenir en la polémica larvada y submarina por los vínculos familiares con el Ministerio del ramo; y como guinda la forma en que se publican sus informes y deliberaciones; nada en la CNMC escapa a su cuestionamiento permanente.

Un buen modelo de órganos reguladores precisa de dos elementos para su funcionamiento razonablemente armónico. El primero es un diseño institucional y legal adecuado: composición, funcionamiento, régimen de autonomía, nombramientos, competencias, capacidad ejecutiva, duración de las designaciones de los mismos, proceso de evaluación de los candidatos, procedimientos de publicidad de sus decisiones, deliberaciones, etc…  El segundo tiene que ver con los «recursos humanos» más allá de la plantilla. Es decir, quienes la dirigen, qué experiencia, conocimientos, prestigio institucional, comprensión del modelo de mercado, quienes forman parte o cómo son elegidos (consejeros, responsables y equipos directivos).

España, en esta tesitura y con estos requerimientos, evidentemente, no es país para órganos reguladores. La de los órganos reguladores independientes es una figura en la que no cree la política de nuestro país, con independencia de las filiaciones, porque es muy molesta en la propia concepción verticaldel sistema de partidos español. No encontraremos grandes defensores de esos organismos.

O bien, se han percibido como una forma de recompensar los servicios prestados de los partidos políticos, con resultados diferentes en cada momento según los equilibrios parlamentarios para el reparto de canonjías, sinecuras y puestos. O bien se convierten en unos cuerpos extraños inescrutables por su necesidad de adecuarse a un marco legal y de mercado, cuando lo que requiere el país es la ideologización de cada acción y su politización (véase el CSN). Ni siquiera los periodistas españoles escapan a ese marco, fruto de la propia ausencia de cultura económica, además de asumir la designación digital partidista y la organización por banderías de sus decisiones (en algunos casos más o menos conniventes con el regulador principal), como procedimiento habitual.

Fijar peajes: Energía versus CNMC

A más a más, con ese modelo distorsionado de teledirección de estos organismos, desde su selección y nombramiento, hasta su tutela efectiva como si fueran menores de edad con un grado de permisividad administrada, el Ministerio de Energía no quiere aceptar una mayor participación de la CNMC en la fijación de los precios de la energía, tal y como se requiere desde la Unión Europea. Por ello, argumenta que “no son organismos democráticos», como si el sistema de partidos debiera extrapolarse a todas las instancias de la administración y de gestión de la actividad pública. Vamos, una concepción de cultura política, sociedad económica y sociedad civil basada en un modelo de partidos de tinte venezolano.

Entre otras cosas, porque el hecho de su desaparición o su inanidad de facto facilita el hecho de saltarse la ley cuando establece que hay que aprovechar cualquier superávit para rebajar el déficit acumulado, permite ajustar la evolución de los precios al calendario electoral de cada momento, desata un proceso de agitación política para abolir las subastas o favorece soluciones creativas para abordar cuestiones que se calzan en las tarifas como los subsidios cruzados, las inversiones reguladas, las primas, las sentencias y penalizaciones pendientes dentro de los costes de acceso y a la vez conseguir el laminado de las tarifas

Volviendo al requerimiento de la Unión Europea y, como el Gobierno español sigue revolviéndose contra este modelo contenido en las Directivas comunitarias, hasta ahora teníamos como referencia el modelo del regulador inglés de la OFGEM. Y, quizá, por ese alejamiento de las pautas de las directivas comunitarias y del triunfo de la política en Londres del Brexit sobre la economía y los mercados, la lideresa Theresa May, a fuer de liberal, ahora defiende intervenir los precios de gas y electricidad.

Por eso, un pequeño exit de órganos reguladores podría ser nuestro acto de rebeldía, sui géneris, muy made in Spain.  

El horizonte que define el Ciadi

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Nunca España tuvo tantos procesos abiertos en los tribunales de arbitraje internacional como en estos momentos. Nunca había perdido un pleito hasta el momento en estas instancias por motivos energéticos. Y, probablemente, nunca un laudo de estas características sea comprendido y evaluado por su valor a efectos premonitorios. Quedan otros 26 arbitrajes pendientes de resolución y se buscan las claves que puedan determinar el decurso en estas instancias especiales de litigación que, tras la cascada de denuncias de los inversores internacionales en renovables, podrían acabar en una cascada de sentencias contra el Estado español.

Para entender las claves que puedan anticipar el futuro de estos arbitrajes es preciso conocer varios elementos. El primero, la instancia en la que se ha producido el laudo, en la medida en que sus jueces puedan definir un criterio específico. En el caso de los procesos derivados de la revisión retributiva renovable, estos se dividen entre las cortes de la Cámara de Comercio de Estocolmo, de la Corte de la Ciadi (el Tribunal de Arbitraje del Banco Mundial) y el Tribunal Arbitral de Luxemburgo.

Por otra parte, la segunda cuestión es la norma de la que derive el proceso. En la actualidad, existen dos bloques importantes de procesos abiertos alrededor de esta cuestión de la retribución renovable.  Los que se derivan de la reforma Sebastián (que laminó los ingresos de las instalaciones fotovoltaicas ordenándolas y cambiando los criterios de ajuste por zonas de insolación) y los que se derivan de la reforma de Alberto Nadal, que implantó el modelo de la rentabilidad razonable a lo largo de la vida de los activos (incluyendo el cálculo teórico según la fecha de instalación y los deslizamientos con límite sobre el precio de mercado previsto y realizado).

En este sentido, en 2016 hubo dos arbitrajes cuyas reclamaciones hacían referencia a la reforma Sebastián que la corte de Estocolmo falló a favor del Estado. Los primeros arbitrajes proporcionaron un optimismo moderado en las autoridades españolas. Sin embargo, es contra la reforma Soria/Nadal contra lo que se dirige el arbitraje recién conocido de la Ciadi. Y, por ello, la resolución de este último laudo ha sido un importante jarro de agua fría, por los dos motivos: porque afecta al grueso de las reclamaciones, tanto por la instancia en términos de jurisprudencia internacional como por el asunto abordado, ya que actualmente quedan otros 26 arbitrajes en el Ciadi derivados de la reforma Soria/Nadal; y porque los efectos regulatorios serán devastadores.

Por tanto, ya se puede tener una idea de los derroteros futuros. Estos días se cifraban estas indemnizaciones posibles en 3.500 millones de euros y el Gobierno ha afirmado que estudiaba recurrir, algo que, en principio, no es posible en los arbitrajes internacionales. Por otra parte, el Gobierno destaca que el tribunal condena «parcialmente» conforme a lo inicialmente solicitado por los demandantes. Se obvia que la condena es parcial en la medida en que las cortes de arbitraje solo protegen a las empresas extranjeras de los efectos de los cambios legales en terceros países que afecten a sus inversiones. Por tanto, valúa los daños para los inversores extranjeros perjudicados, mientras los perjuicios para los inversionistas españoles se quedan sin protección.

La siguiente cuestión, para evaluar el impacto de la cascada de indemnizaciones resultante, provendrá de la capacidad adicional que tengan las empresas españoles de reabrir los procesos en la jurisdicción de nuestro país apelando a la indefensión resultante con consecuencias discriminatorias de la protección exterior de los terceros países. Los servicios jurídicos de empresas y gabinetes de abogados ya están en marcha estudiando todas estas posibilidades. El laudo conocido dibuja un panorama de consecuencias ciertas (y otras posibles) para el Estado en términos de previsibles indemnizaciones en la cascada de sentencias pendiente. Luego vendrá como derivada la forma y el impacto en la parte regulada de las tarifas.  Y, además, añadiendo las costas del proceso.

Inútil y, en su momento, potencialmente peligrosa

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Ayer se presentó el informe realizado para evaluar los riesgos sismológicos derivados del almacén de gas Castor. Las conclusiones del informe, elaborado por dos instituciones universitarias y tecnológicas norteamericanas de prestigio, el MIT (Massachusetts Institute Tecnology) y la Universidad de Harvard, son claras en lo que se refieren a la seguridad y los riesgos: la instalación es la causante del gran número de seísmos que se produjeron en la costa de Vinarós (Castellón) durante su llenado, produciendo un estrés importante en la falla de Amposta frente a Tarragona.

Conclusiones claras pero contradictorias con los estudios españoles del Instituto Geográfico Nacional (IGN), del Instituto Geológico y Minero de España (IGME), del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), que apuntaban a una falla menor no cartografiada. Actualmente, la instalación se encuentra estable y lo mejor es no menealla, optando por una hibernación con un coste de entre 80 y 100 millones de euros anuales, adicionales a la indemnización de 1.400 millones de euros a la concesionaria Escal. Castor está actualmente bajo la gestión de Enagás y el vaciado y llenado de este silo podría volver a causar seísmos de hasta 6,8 grados en la escala de Ritcher, según el Informe.

Por otro lado, el desmantelamiento costaría aproximadamente 280 millones de euros, con cargo también a la tarifa de suministro gasista, siendo la alternativa que baraja el Ministerio de Energía. La instalación siempre ha estado rodeada de polémica por una actuación que debería ser un caso de estudio, al margen del riesgo sísmico que genera, en lo que se refiere a la cultura de la sobreinversión en infraestructuras en nuestro país y sobre nuestra calidad institucional.

Por ello deben analizarse los mecanismos de evaluación y decisión de las infraestructuras que van con cargo a los costes de acceso, en términos de su necesidad y su utilidad, o incluso la forma en que se introducen rectificados en sus presupuestos (en el caso del Castor esta cuestión no estuvo exenta de fuerte polémica por los peritajes). Todo ello queda de forma más contundentemente expresado a través de varias preguntas: ¿Era necesaria esta infraestructura si disponemos de una base instalada de regasificadoras que permitían una gestión activa del aprovisionamiento? ¿Por qué nadie plantea la sustitución de Castor tras su hibernación/desmantelamiento por otro almacén gasista?

Por su parte, el secretario de Estado de Energía, Daniel Navia, ha declarado que era difícil de prever todo el devenir sísmico cuando se aprobó el proyecto en el flujograma administrativo español. Lo que nadie le ha pedido al MIT y a Harvard es, de forma complementaria, analizar, si era útil, su necesidad económica, el retorno de la inversión por mejora de la eficiencia en la gestión de aprovisionamiento para el consumidor, los niveles de almacenamiento necesarios con los cambios operados internacionalmente en estos años en los mercados del gas.

Hoy el sistema gasista anticipa un déficit tarifario de volúmenes mucho menores que el que alcanzó el eléctrico pero, eso sí, creciente. Déficit tarifario que se ve desde el punto de vista asépticamente contable para darle apariencia burocrática de normalidad. De esa forma, mediante un proceso pautado de autorización de infraestructuras y su absorción por el consumidor, además de su propia construcción y encarecimiento, tenemos una infraestructura excedente, inane y en su momento, potencialmente peligrosa.

La cuestión nuclear en la España de hoy

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Todo el acontecer alrededor de la reapertura o no de la central nuclear de Santa María de Garoña, todo el debate sobre el futuro de los otros 7 reactores del parque nuclear español y su participación en la estrategia de transición energética, si es que hubiera dicha estrategia, todo, en definitiva, del mensaje que lanzó Iberdrola gira alrededor de una cuestión que es la fiscalidad energética y. en concreto, de la propia fiscalidad de las actividades nucleares en combinación con otros factores.

El framing para esta tecnología lo constituye la combinación de la fiscalidad vigente, resultante del ajuste contable perpetrado por las medidas Soria, con los requerimientos de nuevas inversiones en materia de seguridad derivados de la revisión de exigencias postFukushima. Ambos puntos unidos, en el caso español, con la proximidad de estos reactores a los 40 años de vida técnica del diseño inicial de las instalaciones (erróneamente denominada vida útil, en un ejercicio de comunicación política para hacer semejantes, de forma interesada, dos conceptos diferentes: vida útil y vida de diseño).

Tampoco hay que abstraerse del conflicto ideológico de trasfondo en lo que se refiere a las actividades nucleares. Mientras los detractores y apologistas antinucleares han visto el devenir del atrabiliario proceso de Garoña como el principio del fin de lo nuclear en España, por otra parte los pronucleares abrigan la posibilidad de que, en unas circunstancias razonables, esta tecnología pueda servir a la transición energética en su proceso de descarbonización, siguiendo el modelo Obama (nuclear más renovables, ahora cuestionado por Trump, pero por la parte renovable), al tratarse de una tecnología no emisora. Una posibilidad que choca con los intereses de abrir huecos de capacidad en el parque de generación.

El retorno de las inversiones

Así las cosas, el anuncio del presidente de Iberdrola ante los accionistas de la compañía en relación a la situación deficitaria de los activos nucleares ha venido a dibujar el terreno de juego que, por otra parte, adquirirá repercusión en los próximos meses en este complicado escenario político y económico. Sánchez Galán ha puesto, con su intervención, el centro de gravedad de la decisión empresarial en la cuestión nuclear en la rentabilidad para el retorno de las inversiones. Mientras desde ciertos sectores interpretan que ha dejado el campo libre al Gobierno, otros consideran que incrementa la presión para el cumplimiento de los compromisos ambientales con Europa, ante la predatoria política fiscal de los populares en relación a la tecnología nuclear.

No es nuevo; los sucesivos gobiernos han comulgado con la teoría retroprogresiva respecto a una rentabilidad cuasi infinita de la energía nuclear que, supuestamente, habilita a la propia Administración a la fijación de impuestos a dicha tecnología también de forma ilimitada. La teoría de los activos amortizados, que “olvida” las inversiones sucesivas realizadas, de mantenimiento y/o futuras, ha servido para situar el conjunto de tasas y gravámenes en cerca del 45% de los ingresos de las nucleares: tasas Enresa del 18%; impuesto sobre combustible gastado del 15%, impuesto a la producción eléctrica del 7% y resto de cánones y tasas (IBI, etc…) en un 5%.

En estas condiciones, hay muchas formas de participar en el debate ideológico/maniqueo antinuclear. Con un escenario socialmente menos virulento ante lo nuclear, pero probablemente más militante en lo político, incluyendo con sus diferencias a PP, PSOE y Ciudadanos (incrementar la fiscalidad es otra forma de participar), el desenlace de la cuestión nuclear vendrá, seguramente, de la parte empresarial. Y lo hará con unas consecuencias económicas y medioambientales para el sistema eléctrico que precisan de un mayor análisis por la Administración.